美伊交換囚犯終成事　拜登的外交拼圖能砌成嗎？

9月18日，外界觀察良久的美伊囚犯交換終於變成事實，5位早前已改為軟禁的被囚美籍伊朗公民先從德黑蘭飛往卡塔爾，再上機飛回美國，而美國亦釋放了5位在囚伊朗人，其中沒有在美法律地位的兩位將會經卡塔爾返回伊朗。同一時間，本來被扣留、從韓國購買伊朗石油而來的60億美元資金，亦將交到卡塔爾手中，讓伊朗可將之運用在人道主義方面的採購之上。

這一次囚犯交換的落實，被部份分析人士認為是美伊「君子協定」成事的象徵。由於拜登（Joe Biden）在國內外客觀政治環境之下並沒有能力促成雙方重返核協議，一個「退而求其次」的做法就是在鎂光燈外達成一種緩和雙方矛盾的協定，由伊朗減緩向核武進發的濃縮鈾提煉幅度、停止在中東區內對美國目標的攻擊，而美國則以或明或暗緩減制裁的方式作回應。

小心翼翼

值得留意的是，在囚犯交換落實之際，屬對美強硬派的伊朗總統萊希（Ebrahim Raisi）「剛好」在美國紐約出席聯合國大會。他聲言「任何履行承諾的步伐將能有助於建立信任」。在紐約期間，伊朗官員將會在聯合國大會周邊與沙特等海灣合作委員會（GCC）國家代表進行會面。亦有外交風聞傳言，萊希本人有可能會向智庫外交關係協會（CFR）發表演說，而美伊官員也有可能會在聯合國大會周邊暗中會面。

在這次「5人換5人」再加碼60億美元的「不平等交易」的背後，伊朗方面似乎果真在緩減各種引起美國不滿的活動。雖然伊朗政府與國際原子能組織（IAEA）的監察員依然不時傳出磨擦，但觀察家普遍認為伊朗已大大減慢了邁向核武級別的濃縮鈾提煉。而對上一次有伊朗支持的武裝組織在伊拉克或敘利亞地區向美軍目標發動攻擊已需追溯至本年3月。

不過，在美伊兩國的歷史性對立之中，特別是有過核協議的「教訓」之後，任何美伊解凍的動作也必須小心翼翼地進行。例如在這次美伊交換囚犯的背景之下，兩國政府都以其他行動示意自己並沒有對對方軟化立場：美方上月在德州卸載了疑似運載伊朗石油的運油輪，在落實囚犯交換的同時也公布了針對伊朗情報部門和前總統艾哈邁迪內賈德（Mahmoud Ahmadinejad）的新制裁；伊方日前則再拘捕了另一位未知名的雙重國籍人士，而且在伊朗女子阿米尼（Mahsa Amini）違反頭巾管制後疑被虐致死的風波滿一周年之際加強了對示威活動的壓制。

對於被釋放到卡塔爾的60億美元資金，美方也強調美國財政部有監管資金運用的權力，並沒有改變美國制裁不針對人道主義領域的既定政策。不過，力批拜登政府對伊軟弱的美國國會眾議院外交關係委員會主席麥考爾（Michael McCaul）就說出了重點：金錢是可作同質互換的（fungible）－－也就是說，本來伊朗用作進口食品藥物之類的資金在60億美元的「填補」之後可作另外的用途。

拜登外交的靈活多樣

但無論如何，這一次美伊小幅度解凍的發展，體現出了拜登當局在外交操作上的靈活性和多樣性。

看準伊朗國內經濟政治局面的潛在不穩（按：阿米尼「頭巾示威」餘波和最高精神領袖潛在換屆等），拜登希望能透過緩和美伊關係達至「一箭幾鵰」的目標：一是重建美國在中東局勢的主持者角色（按：其他行動包括推動沙特和以色列建交）；二是在大選年間保證中東不會因為美伊對抗出現未可預見的亂局；三是緩阻伊朗對俄羅斯的軍事供應和支持。

這些目標都是實務的，而不受陣營對抗或意識形態的束縛，可見其靈活。而在國內外的客觀政治局限之中，拜登就選擇了以模糊不清、沒有保證的枱底交易方式來推動美伊外交，這也顯示出其外交手段的進取和多樣。

2023年以來，在府院分治的環境之下，拜登的國內政策難以有任何實質進展，只能集中宣傳前半任期的政績成就來爭取2024年選舉的勝算。這種政治條件也造就了一個更能讓拜登團隊聚焦外交的環境。這大半年來，在菲律賓、太平洋島國、日韓、印度，以至最近達成「降級」版共同聲明的G20、與美達成「全面戰略夥伴關係」的越南，甚或是9月18日公布（不含國防安全領域）的大西洋合作夥伴關係所指向的非洲和加納比海國家等等各個方向，都逐漸展示出拜登在中美競爭作為主旨的外交政策上的靈活性和多樣性。

不過，這幅外交拼圖能否砌成，其中一大前提是拜登能否成功連任。如果2025年入主白宮的是半孤立主義、只講求即時利害的特朗普，恐怕美國的外交佈局又將推倒重來。