【財政預算】重複又重複 「派錢」的政治經濟學？
如果說歷史有其偶然性，那麼從歷史的重複，我們大概可以看到事件的結構性動因。曾俊華年代的「6,000元計劃」，在陳茂波年代幾近出現了一個翻版。同樣是「派錢」，陳茂波卻搞得怨聲載道。
因為幾近相同的歷史在2018/19年度的《財政預算案》重演，當時財政盈餘達1,380億元，比一年前預計的163億元多了七倍，財政儲備達10,920億元。陳茂波明言會和市民「關愛共享」，將約四成盈餘「派糖」，包括退稅、綜援出「三糧」、免差餉、學生獲一次性津貼等等，總值逾500億元。然而市民一樣不收貨，基層覺得退稅、退差餉沒有惠及未有交稅的低收入人士；中產覺得買樓依然是遙不可及，寬免差餉只是益了炒家及地產商。據香港大學民意研究計劃調查所得，市民對於該份財政預算案的不滿率超過四成，評分只得48.2，是逾十年來的新低，而且這兩項數據在緊接的兩輪民意調查均有超過誤差值的下跌，反映市民的不滿與日俱增。
最終政府在三個多星期後讓步，推出「關愛共享計劃」，向18歲以上通常居住在香港，且沒有任何物業、沒有領取社會福利金、在上一個財政年度沒有繳交薪俸稅或退稅少於4,000元的合資格人士「派錢」最多4,000元。不難想像，複雜的經濟審查條件愈多，相應的行政費也會愈高昂。據政府資料，「關愛共享計劃」在總共發放110億零50萬元的同時，員工開支、辦事處租金和設備就用了3億3千萬元，按該計劃總共收到347萬份申請計，人均行政費達95元。相較之下，「$6,000計劃」的行政費只有1億3千多萬元，按總共612萬宗申請計，人均行政費只要21.5元。
實際執行上，兩次「派錢」的差別在於means-testing，即資產審查—造成了市民在接受程度上的不同。曾經有報道指，有市民取表、填表、交表，忙了一大輪，但經資產審查後所獲發的金額只有4元，結果令人失望。資產審查雖然在香港的各項福利措施中並不罕見，但很明顯，從公共財政的角度而言，錢要派得準，行政費就會貴，「派得唔抵」。而且「派錢」派得不好，反而會造成新的不公平：為什麼老闆業主可以自動退稅、退差餉地租，福利措施受惠不足4,000元的基層反而要花額外精神和麻煩去填寫表格申請？
這麼吃力不討好的事情，政府為何仍然要做？其實從兩次「派錢」經驗可以得知，香港政府壓根非常抗拒。兩次「派錢」的背景都是政府大幅低估財政盈餘，即使在《財政預算案》主動「派糖」，市民仍然覺得不足，造成不滿情緒。「派錢」就是政府安撫市民的最後一招。政府被逼「派錢」，但不想因而有巨額的財政負擔，就以「幫助最有需要的人」為名（或2018年「關愛共享計劃」的說法「補漏拾遺」），將財富分配的幅度減至最低。在這個背景操作下，「理財新哲學」可能「新極有限」。
2020 To 派 Or Not To 派？
到了今年，因為反修例風波，進一步令香港的經濟加速下行，跨政治光譜的各大政黨，包括民主黨、新民黨、自由黨等紛紛建議本年度的《財政預算案》向18歲以上居民「派錢」或派消費券，絕大部份的建議金額達10,000元，民建聯則在新型肺炎爆發後建議政府不用等《財政預算案》公布，先向市民派發10,000元用以購買防疫物資，支援生計受影響的人。有了上次「關愛共享計劃」的經驗，輿論一面倒傾向沒有資產審查，那麼這一筆過支出必然超過600億元，甚至逼近700億元。在這個時間點「派錢」，當中想要平息民怨的政治味道就更加明顯。但面對經濟下行，政府會願意負擔這一項支出嗎？一旦政府再次「派得差」，隨時形成新的危機。
專注香港稅制、公共財政史的香港中文大學社會學系助教馮志強分析：「『派錢』從來不是簡單地派了錢政府就有授權（endorsement），是整個package，你『派錢』還要知道怎樣派。」他舉例說政府和旅發局舉辦的元旦大抽獎，也是「派糖」，明明是一件開心的事，竟然因為伺服器不勝負荷，再次令市民更加不滿、甚至憤怒。「怎樣表達整個package，怎樣勾勒市民想要的東西，政府真的沒想過，所以派多少錢都是沒用的。因為問題是，『派錢』是個方法，你要人感受得到。『派錢』總體是個表演，當政治是一個表演的時候，這個『派錢』的動作，你派得不好，場戲演得不好，你就輸了。民主政體輸了市民可以vote them out，但非民主政體輸了他們不是vote you out了，他們是kick you out。」
馮志強不但質疑政府的操作能力，他更懷疑在今天的香港，「派錢」的政治回報是否還存在。「是不是派了錢大家就會消了氣？」馮志強覺得，在現時的政治氣氛下，更多人可能抱着「食窮民建聯」的心態，「有沒有『淺藍』或者『淺黃』的人會動搖呢？我又不覺得，因為你「派錢」的時候『淺藍』的覺得你不應該助長這些（即安撫『黃絲』），他會更加怨你，他會保持沉默；『淺黃』仍然會挑剔你。我想帶出的是，今日的要求真的不是政府以前那種行政主導的思維。」
更遑論，政府還有一個很確切的考慮—簡單低稅制。根據庫務署新公布的政府每月財務狀況，截至去年12月31日，2019/20財政年度首九個月錄得500億元赤字。雖然今年度的部份薪俸稅和利得稅仍然未入帳，但比較政府過去同期的財政狀況，年尾錄得赤字相當罕見，對上一次已經是2009/10財政年度，而當年年尾的赤字只有12億元，最後整個年度下來仍錄得盈餘。可以說，香港在2019/20年整個財政年度下來，幾乎可以肯定會錄得赤字，更有會計界別估計，赤字可能高達700億元。雖說香港政府目前仍然有超過11,200億元盈餘，然若果每年都出現「派錢」與否這個問題，每年600多億元的經常性開支，錢從何來？
馮志強從中看到一個新危機：「政府如果真的『派錢』，很容易，派了一次派第二次。政府現在的財政狀況，及政體的財政基礎其實支持不了。那麼你便要徵稅，誰『埋單』？你又要投資，但最近又被人降低信貸評級，之後又再賣地又不好。現在由這個政治危機，政府想安撫市民，它形成了一個社會危機，再形成一個財政危機。當出現財政危機的時候，要處理錢從哪裏來的時候，很可能要問商家拿的時候，談不攏可能造成政體內很大的裂痕。」
或許有人會比較香港和澳門的財政策略，質疑香港政府為何不可以像澳門政府一樣恆常「派錢」。這個說法忽略了兩點。第一，澳門人口比香港少很多，以「2019年度現金分享計劃」為例，只有716,110人登記取款，總共派出不足70億澳門幣，對於在2018年財政盈餘達538.7億澳門幣的澳門政府而言，負擔不算很大。其次，澳門政府有穩定且大量的「批給賭博專營權之直接稅」作為主要收入，而且這項稅收在過去五年都佔澳門政府總收入約八成，可謂澳門政府的金主。相應的結果是，澳門的博彩業主宰了這個城市的經濟命脈，在2018年，澳門的博彩及博彩中介業對澳門的GDP貢獻高達49.13%，同期博彩業的就業人數佔整體22%，他們的月入中位數達20,000澳門幣，比非博彩業僱員多6,000澳門幣。
換句話說，如果我們經常批評香港的產業結構單一，澳門便應該是極為單一，起碼主導香港經濟的產業有四個，澳門只得一頭馬車。在這個脈絡下理解，其實澳門的恆常「派錢」政策才是畸形。因為其經濟結構嚴重傾斜在一方—在賭博業工作的人比其他人的月入中位數高43%—所以政府用全民「派錢」來再分配，並在政治上安撫其他人。不過負擔70億澳門幣，經濟結構不均的問題隨即消散，賭場、酒店的霓虹燈得以長期璀璨，這個「賭場政體」的金權政治又是不是值得香港參考呢？如果我們經常批評香港政府的退稅、退差餉了無新意，那麼我們根本不應該學習澳門。
「派錢」在解決香港過去的政治危機或許可行，但已經不合時宜；在現行財政結構下亦是不可持續的財政決策。更深一層的問題是，當我們習慣了年年「派錢」，很容易會忽略了香港財政的結構性問題—政府的其他支出合理嗎？香港的稅制本身公平嗎？情況就好像當我們過份強調做好環保、回收、再造，就不會花時間反思我們本身是否需要如此龐大的消費。擺在面前的事實是，「派錢」在香港的公共財政，本來就是一個政治角力。為何會出現這個現象固然有其結構性因素—不肯進行全面的公共財政改革，但又要安撫市民—但這一招在短期內或許管用，然而對於長遠根本解決階級分化、貧富懸殊，一次性的「派錢」根本毫無作用，長期「派錢」在財政上也不現實。同樣的批評也適用於其他一次性「派糖」措施，為何政府在過去十年有「結構性盈餘」，累積坐擁過萬億元儲備，但對完善社會保障和改善公共服務如此抗拒，反而一再告誡市民香港會有結構性財赤危機？弔詭的是，政府一再重複稅基狹窄，卻又能經常祭出退稅、退差餉這種措施，這不是自相矛盾嗎？要回答這個問題就必須將香港政府的財政收入和支出一併理解。
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上文節錄自第202期《香港01》周報（2020年2月24日）《重複又重複 一份早已寫好的預算案？》。
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