【透視印尼.三】打造內比都2.0? 東盟國家的「遷都」迷思

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印尼總統佐科維多多(Joko Widodo) 在四月大選中預料順利連任,未待最終點票結果正式出爐,這位「基建總統」馬上便宣布更雄心萬丈的遷都大計。

政府計劃哇島以外覓址興建新首都,把國家行政中心遷至新址。這項決定除了因為雅加達交通擠塞嚴重和有陸沉風險外,也是希望藉此拉動其他地區的經濟發展。

作為第四人口大國的印尼,島嶼眾多,各省之間經濟及人口比例傾斜,如何突破發展瓶頸?遷都又可否解決社會發展不均?

(此乃系列報道【透視印尼】之三)

 「遷都」其實是許多發展中國家在過去十餘年經常談到的議題。正如東南亞不少國家都面對類似問題——首都人口過多、交通擠塞、市區老化,每逢颱風或雨季都會出現嚴重水浸。

受海平面上升與陸沉雙重夾擊,雅加達的低漥地區在雨季易受水災侵害,令遷都變成須加快考慮的重大問題。(Getty Images)

因此,遷移行政首都的想法在這些東南亞國家醞釀多年,先是有馬來西亞於1999年把聯邦政府機關及司法機構遷移到首都吉隆坡以南25公里的布城(Putrajaya),再有緬甸軍政府在2005年宣布遷都至內比都(Naypyidaw),取代建都已久的仰光。

點擊圖輯:揭開緬甸首都的神秘面紗

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緬甸的遷都對印尼是個有意思的參考例子。據指,當年緬甸遷都主要是出於防衛因素,恐防美國突襲軍政府,因此,位於中部山區的內比都,相對位於沿岸的仰光較易於防範海路進攻,也較便於控制各地的少數部族,鞏固軍政府力量。無獨有偶,內比都與仰光如今也分擔着行政中心與經濟中心的角色。遷都十三載,內比都沒有一般首都的繁華,現時人口也只有約92萬,有人更形容它是一座人煙罕至的「鬼城」,甚至連在這裏上班的公務員都傾向下班後就離開內比都,一到晚上,辦公區與街上都冷冷清清。

內比都由2006年成為緬甸首都,建築物新淨,街道寬敞。(Getty Images)

繁華煙火都留在仰光了。來經商的人、來旅遊的人,每每只訪仰光,路經內比都而不入,遷都之舉也未能把仰光原有的人口分流至這個新首都。

不過,內比都卻實實在在地擔當起首都的行政功能,首相官邸、議會大樓、軍方總部、政府部門都集於當地,同時也是連接仰光與中北部大城曼德勒(Mandalay)之間的貿易城鎮,一條高速公路貫穿三地。或許,緬甸的遷都計劃未必能有效帶動內比都周邊地區的經濟發展,卻充當了分流的作用,避免了仰光負荷過重。今天的仰光雖則同樣有大首都的塞車煩惱,但如果沒有十幾年前的遷都決定,相信仰光面臨的發展困局比雅加達更棘手。

點擊圖輯:巴西利亞——充滿當代氣息的森巴首都

回看印尼的情況,若真要選址帕朗卡拉亞或蘇哈托山丘作新首都,情況或有如緬甸或巴西選址*巴西利亞(Brasilia)一樣,「在山中開闢新都」。而緬甸如今的雙核心狀態,未必是佐科維多多的願景,畢竟內比都的發展進程也未算理想。目前,爪哇、蘇門答臘、蘇拉威西三大島嶼也都已有發展成熟的大城市及港口,發展位處三者中央的加里曼丹島似乎順理成章。

巴西政府於1960年立巴西利亞為首都,被普遍視為一個成功的遷都先例。位處高原中部的巴西利亞,鄰近亞馬遜熱帶雨林。當時政府把首都從沿海的里約熱內盧,遷至荒蕪的平原,一方面是出於防衛考慮,另一方面是為發展較落後的中西部內陸地區。城市規劃是按行政功能設計,簡潔而寬闊,便於政府部門之間的工作。建築物設計備受讚譽,目前人口已遠超計劃時所預計的,惟因城市生活欠活躍,公務員傾向到別處度周末。

(香港01製圖)

不過,要開發加里曼丹倒是有不少困難,島上人口構成比較複雜,有印尼主體民族爪哇人、巽他人之餘,還有華人、馬來人,以及一些加里曼丹土著民族。對爪哇本土的居民而言,未必有足夠的吸引力前往定居。與此同時,新首都遷至加里曼丹,唯一必須跟着搬遷的政府官員及公務員,只佔雅加達大都會人口的9%,政府部門登記的車輛亦只佔0.8%,因此政府及其行政機關的遷出,根本無法帶動雅加達人口遷移,亦無助解決人口爆炸問題。

再者,熱門選址帕朗卡拉亞地質屬泥炭地(peatland)及砂土構成,或難以承托興建高樓,眼前的在地樓房最高只有六層。即使只作行政首都,要容納200多萬人的公務員及其家屬也不容易。

佐科維多多選擇伊斯蘭領袖阿明作競選拍檔,大打宗教牌,預料連任後馬上就推動遷都大計。(Getty Images)

無論如何,佐科維多多決意遷都至爪哇之外,已發出了一個強大的政治訊息:要打破國家的種族與地理隔閡。新首都最終會落戶哪裏?相信很快會有答案。這個拖延了六十年的遷都計劃孰成孰敗,且看佐科維多多政府是否有魄力延續其雄心壯志。

上文節錄自第162期《香港01》周報(2019年5月14日)《從遷都大計 透視印尼如何突破瓶頸?》專題報道。

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