【新聞背後】美國行政權力橫行 特朗普一個人說了算?

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特朗普一句增加中國貨關稅Twitter推文,掀起全球股壇愁雲慘霧,好不威風。在此等國際經貿博奕背後,特朗普在美國國內也在運用其行政權力,大展拳腳,將美國既有的三權分立,推向「總統一個人說了算」的政治現實。

繼本年2月才上任的司法部長巴爾(William Barr)上周四(2日)缺席眾議院司法委員會聆訊後,委員會的民主黨籍主席納德勒(Jerrold Nadler)要求巴爾與眾議院商討向國會送呈「通俄門」調查報告部分未公開文件,並設下「美國東岸時間周一(6日)上午9時」為死線,否則將會控巴爾以「藐視國會」。

在特朗普早聲稱會反對「所有國會傳票」的背景下,民主黨控制的眾議院繼本年初政府停擺之戰後,勢將與行政大權在握的特朗普,揭開下一幕戰幔。

紐約州眾議員納德勒,早年在特朗普的地產發展項目上,與他素有不和,如今作為眾議院司法委員會主席的他,對特朗普更是絕不手軟。(路透社)

兩日內急改口風 阻國會傳召通俄檢察官

在巴爾面對「藐視國會」指控之際,周日(5日),民主黨亦公開表示計劃邀請「通俄門」特別檢察官米勒(Robert Mueller)在本月15日到眾議院司法委員會聽證。

在上周五(3日)才表示米勒是否參與國會聽證「由司法部長決定」的特朗普,周日聞訊馬上大改口風,在Twitter上公開反對米勒作證,指責民主黨輸打贏要,接連發表8條相關推文,遠超再加關稅的兩條。

由於米勒上周被揭曾在3月底去信司法部長巴爾,批評後者對其長達448頁通俄門調查報告的總結,指之缺乏「脈絡」,造成公眾對「報告關鍵面向的誤解」,米勒的國會聽證甚有機會給予民主黨火藥,即使不能損傷特朗普,也有機會使本在司法界享負盛名的巴爾聲譽盡喪。

巴爾為免受眾議院的律師團隊質問,因此上周才缺席聽證。同時,民主黨眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)就公開指責巴爾曾對國會說謊,在收到米勒批評信後,仍向國會表示「不知道米勒是否支持他的總結」,已犯上刑罪。

此等烽火之間,性格神秘的米勒也不知會對國會爆出甚麼新料,在特朗普的計算中,似乎還是不讓他參加聽證為妙。

以謹慎保密著稱的米勒,在其調查報告出爐後,多有不利特朗普的消息傳到媒體耳中,如果他親身上陣國會聽證,會否有更多內幕爆出?(路透社)

手握「行政特權」 無視國會傳票

除了「通俄門」調查的後續發展外,特朗普也處處反對眾議院對他的調查。上周,他就在紐約聯邦法院控訴德意志銀行及第一資本金融公司(Capital One),要求他們停止遵從眾議院對特朗普金融記錄的傳票。

而眾議院依法向國家稅務局(IRS)取得特朗普過去6年報稅表的要求,也被稅局隸屬的財政部部長姆努欽(Steven Mnuchin)攔了下來,使眾議院的民主黨人不知是否要向稅局發傳票,還是直接上法院控告姆努欽才好。

另外,根據「通俄門」調查,曾不惜辭職抗拒特朗普「炒掉米勒」命令的前白宮法律顧問麥克加恩(Don McGahn)也有被傳召到國會聽證。特朗普現正考慮引用「行政特權」(executive privilege)阻止麥克加恩遵從國會傳令。

「通俄門」調查報告指前白宮法律顧問麥克加恩(Don McGahn)主動違反特朗普「炒掉米勒」的指令。如今他就成了眾議院對特朗普「妨礙司法公正」調查的核心。(路透社)

兩度否決國會決議 行政手段暗渡陳倉

其實,特朗普本年以來已經兩次否決國會兩院的決定──一次是國會否決其興建美墨邊境圍牆「緊急狀態令」的決議;另一次則是國會要求美國中止介入也門(Yemen)戰火的決議。

而且,特朗普在阻止中美洲移民的問題上,也開始透過鬼祟的行政手段解決──例如路透社早前就報道,負責難民身份申請的美國公民及移民局(USCIS)已修改其內部培訓指引,或將透過前線人員的程序改動,使難民申請更難通過。

如此種種發展,可見成功挾民意以令共和黨的特朗普,在去年中期選舉、年初停擺建牆戰相繼失敗之後,竟然愈有「一個人說了算」的趨勢,任民主黨控制的眾議院如何動作,也動不得他分毫。

美墨邊境美方設置的臨時辦公設施。(路透社)

在國會分治的情況下,民主黨不能單靠己力迫令特朗普服從,實屬正常。不過,行政機關對於國會調查的權力如此輕蔑,卻是非比尋常。

「藐視國會」罪雖在 實難行

當然,國會兩院任何一院都可以透過簡單多數對任何人士控以「藐視國會」。而「藐視國會」自1857年開始就已經是聯邦刑罪,罪成者可判囚最高一年。

在遙遠的過去,國會還可以透過國會的警衛官(Sergeant-at-arms)去主動逮捕藐視國會者。參議院在1927年就曾運用有關權力,而最高法院在1929年也曾判定國會有要求「為立法機能迫令作證」的權力。不過,國會主動出擊的權力在1935年就沒有被運用過,如今就算要「重操故業」,也不知如何着手。

現年68歲、臨危受命的前任加新任司法部長巴爾,日內或會遇上「藐視國會」指控的挑戰。(路透社)

在今日較為「斯文」的國會,執行「藐視國會」刑責的權力,實際上已經交到司法部手中。不過,如果司法部要控以「藐視國會」刑責的對象是司法部長自己,實在難以成事──我們很難想像巴爾會簽署授權司法部對自己提出刑事起訴的文件。

當然,以往也有不少行政部門官員拒絕出席國會聽證,不過最後皆以非刑事手段和平解決。

國會權力只是「紙老虎」?

另外,國會也可以繞過司法部,以國會的律師從民事方式,要求法院迫令有關人士服從國會傳票,否則將會負上「藐視法庭」之罪。

奧巴馬時代的司法部長也曾在2012年被控「藐視國會」。當時奧巴馬曾引「行政特權」阻止國會傳令;最後民事訴訟拖延至2016年才由法院判定奧巴馬的特權無效,不過那時候爭議已經事過境遷。

眼見特朗普不顧傳統禮節的專權走向,民主黨眾議院議長佩洛西(左)就警告特朗普如果在明年大選只遇小敗,或會不願服輸。(路透社)

這種國會傳召權與行政特權的高下較量,目前尚未有最高法院判例。此時此刻,也並非沒有可能製造出一宗可以打上最高法院的新案件。然而,經特朗普親手揀選、委任兩位大法官過後,最高法院已是保守派的天下,此等訴訟無異於送給特朗普一場勝仗。

由此等分析可見,國會調查、傳召的權力,對行政機關而言,說到底只是「紙老虎」而已。特朗普固然可以敗選,但美國總統(如果他或她願意的話)確有「一個人說了算」的權力。

特朗普只因國內經濟數據短線向好,就在中美貿易談判上突然轉向,這是否明智之舉?(路透社)

特朗普此刻借行政權力橫行,不顧對立法(甚至是司法)權力傳統上禮儀性的尊重,所暴露出的是美國分權制度的缺陷──一個「一群人聚在一起的地方」(「國會(Congress)」一詞原義),或是「一堆人在討論的行為」(「議會(Parliament)」一詞原義),實在沒有力量去監察手握實權的行政機關。

以往的監察,只是人們尊重傳統禮節之下的假象而已。拆破了這個假象的特朗普,也開始毫無節制的要享受「一個人說了算」的權力感。只不過,這一招也許在國內用得上,在國際層面還是要看現實政治的實力較量。



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