終點線前拖延逾年 《美墨加協議》的三個教訓

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早在2018年11月由特朗普親自出馬與墨西哥及加拿大兩國領袖簽署的《美墨加協議》(USMCA)至今仍在終點線前徘徊而未得落實。上周二(12月10日),三國貿易談判代表再次就加入了新條文的協議簽字;上周六(14日)墨西哥卻因美國眾議院的協議法案有「前所未見」的內容而發難;到了本周一(16日),美墨代表再次見面,卻又理順了分歧。

如無意外,這個用以取代現有《北美自貿協議》(NAFTA)的新協議將於本周四(19日)通過美國眾議院,明年初再交送參議院通過。

雖然《北美自貿協議》一直被特朗普批為對美國不公,然而其《美墨加協議》除了適應時代新增電子貿易相關條款外,其實並無大變,只增加了對區內生產汽車的零部件原區生產比例,以及加入對汽車工人的最低工資保障,讓墨西哥的競爭優勢相對減弱。

教訓一:美國內政阻礙貿易協議

共和黨雖在2018年控制美國國會兩院,可是卻趕不及在民主黨於2019年1月重掌眾議院多數之前,將《美墨加協議》所需的國內法案通過國會。於是,惡夢隨即開始。

民主黨堅稱協議的勞工保障條款尚不足保護美國工人,一直拖延通過協議,在國內與美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)閉門開火,最終後者不得不接受民主黨手握協議生殺大權的事實,轉而說服加拿大與墨西哥兩方接受民主黨要求的新條件。

除了提高了區內生產汽車使用區內鋼材比例的要求外,協議新版本加入了「組織工會」、「集體談判權」等勞工保障,並建立以獨立國際勞工專家組成的小組作為相關勞工保障的執行機制。

同時,由於美國國內醫療費用過高,近年兩黨民眾也對藥廠愈加不滿,舊版本《美墨加協議》中保障生物醫療專利年期的條款終遭刪除,以免造成美國政界藉國際貿易協議着利藥廠的印象。

由此可見,無論與他國的協議談得何種成果,美國國內政治形勢的轉變,在目前這個泛政治化的年代,很可能會將「已搞定」的協議,變回曠日持久「未搞定」的談判。眾議院籌款委員會(Ways and Means Committee)主席尼爾(Richard Neal)就說他跟萊特希澤「創下了互相掛電話次數的世界紀錄」。

教訓二:協議包裝與現實總有距離

其次,從特朗普故意不用《北美自貿協議》,而將協議更名為《美墨加協議》的做法來看,就可見一個貿易協議的包裝有時候與其實際內容一樣重要(甚至是更加重要)。

協議包裝的重要同樣可見於上周六墨西哥突然發難,再到本周一美墨回歸和好的過程之中。

民主黨為保證墨西哥的工廠遵守協議中的勞工保障條款,提出美方可派出「勞工監察員」直接到墨西哥視察條款落實情況,作為協議執行機制的一部份。然而,這種看起來「喪權辱國」的安排,當然不為墨西哥所接受,於是在美墨加三方代表上周簽署的協議版本中,只有獨立國際勞工專家小組的安排。

不過,魔鬼卻在細節中。根據墨西哥前談判代表拉姆斯(Kenneth Smith Ramos)的解讀,新協議容許美方在專家小組未作出判決之前,先行落實報復性的懲罰。這無疑使專家小組變成讓墨西哥有個下台階的符號性存在,作為包裝協議的「對等性」之用。

更有甚者,眾議院的相關法案中加入了美方派出「專員」巡視墨西哥工廠。法案文本於上周五(13日)才送達眾議院,讓負責談判的墨西哥外交部副部長希德(Jesus Seade)讀畢大驚,指責美方未曾諮詢墨方之前就企圖「暗渡陳倉」,讓「勞工監察員」的安排死灰復燃。

希德的抗議其實也只是表演一下「墨西哥對美國不卑不亢、據理力爭」的政治劇本。他於周一跟萊特希澤會面,又收到後者以書信形式說明「專員」並非「勞工監察員」且須遵守所有墨西哥相關法律,其後就馬上表示他對美方解釋「絕對滿意」,又指萊特希澤已就誤會向他道歉;墨西哥外交部也馬上附和,聲言「沒有任何國家可以派專員到墨西哥,除了墨西哥自己以外」。

不容他國派出「勞工監察員」是墨西哥的「底線」。(路透社)

然而,墨西哥八成出口依賴美國市場,如果美方按照其法例派出專員,配合協議容許美方先作報復的做法,墨西哥根本不得不從。

由此可見,貿易協議的包裝很可能與協議的內容或實際效果有頗大出入。要看清事實,絕不能只看談判各方代表在枱面上的公開表態而已。

教訓三:執行機制或為美國貿易制裁添武器

最後,在目前美國兩黨政客也傾向接受以關稅或其他貿易手段作為外交武器的局面中,為勞工保障加上較為嚴格的執行機制,勢將為美國增添制裁他國的理由。

在特朗普治下,美國以貿易手段對付他國的根據,主要出自1974年《貿易法》第301條,以及1962年《貿易擴張法》第232條,前者出於「貿易不公」的考量,而後者則出於「國家安全」。

由於甚多雙邊貿易難以尋得「貿易不公」的理據,而經常訴諸「國家安全」考慮又太過難看,以勞工保障入手,很可以會成為美國針對墨西哥或加拿大以貿易手段達至非貿易外交目標的路徑,變相為美國的外交軍火庫增添火藥。

因此,在執行機制的制定中,與美國談判的國家就要倍加小心,不能讓美國可藉諸如勞工保障這種極具廣泛而難以準確測度的條件作貿易報復。

由於《美墨加協議》一直被視為美國日後與他國簽署貿易協議的藍本,其他正在或將會與美國訂立雙方貿易關係的國家,實在要小心從此汲取經驗與教訓,以防患於未然。



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