【新冠肺炎】抗疫團結未到位 歐盟時日無多

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歐盟各國領袖上周四(4月23日)進行視像峰會,正式同意約5,400億歐元的貸款救濟措施,並承諾設立所謂的「復蘇基金」(Recovery Fund)。於各界關注的「新冠債券」(Coronabond)上,領袖們卻未有着墨,只將下一波抗疫救市的細節放在預計將於本周三(4月29日)公布的歐盟預算草案之上。

這場外界原以為會通宵達旦的會議在數個小時內就完結了事,也沒有過去北方債權國與南方債務國之間的火藥味。雖然法國總統馬克龍再次警告歐盟將面臨解體,不過在德國總理默克爾會前已表明願意「大大提高德國對歐盟預算撥款」的背景下,意大利總理孔特(Giuseppe Conte)也表示「我們達成了數周前難以想像的重大進展」。由此可見,即使各國尚未能達成全面共識,大家也知道維持「團結」公關形象的重要。

「新冠債券」的暗渡陳倉

會議有兩大成果。首先,歐盟救濟的討論已由「新冠債券」等由歐元區共同舉債的爭議,轉到既有的歐盟預算話題上,讓政治意味濃厚的「新冠債券」問題可以沉悶且繁複的歐盟官僚技術用語—諸如「多年度財務框架」(MFF)、「復蘇基金」、「預算空間」(Budget Headroom)等—去較為低調地處理。這其實也是專門用語多如天上繁星的歐盟建制所慣用的「去政治化」手段。

默克爾已表明願意「大大提高德國對歐盟預算撥款」。(路透社)

其次,這一次歐盟預算預計將有重大的變革,主要來自預算佔成員國經濟產值的數額,以及隨「復蘇基金」而來的借貸能力。

早在新冠肺炎疫情來襲之前,英國脫歐後無大事的歐盟領袖已集中精力,爭論到底未來七年的「多年度財務框架」是要佔成員國經濟產值的1%還是1.1%。當中主要矛盾正是德國等歐盟預算淨支出國不願意歐盟變成所謂的「轉賬聯盟」(Transfer Union),即由盟內較富裕國家去補貼較貧窮國家的經濟發展。然而,在新冠肺炎疫情的危局之下,默克爾態度突變,料將導致其他經濟規模遠較德國小的「守財國」難以對抗疫預算增加說「不」—奧地利總理庫爾茨(Sebastian Kurz)在視像峰會之後就表示,奧地利「也」準備好展示團結,以支持歐洲的經濟復蘇。

鑑於歐盟預算本身以長期發展計劃為主,增加撥款對抗疫救濟直接幫助不大,於是所謂的「復蘇基金」便派上用場。其一,「復蘇基金」是歐盟預算框架之下可讓各國與歐盟建制較為自由使用的工具,在有救濟需要的國家時將有更大靈活性。

上周四,馮德萊恩(左)與歐洲理事會主席米歇爾(Charles Michel)在布魯塞爾與各成員國領袖舉行視像會議。(路透社)

其二,「復蘇基金」也為「新冠債券」提供了暗渡陳倉的空間。歐盟委員會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)已表明,「復蘇基金」的資金將來自「預算空間」提升後歐盟委員會的貸款能力。所謂的「預算空間」,即歐盟實際支出與歐盟各國出資上限之間的差距,差距愈大,歐盟委員會以低成本借款的能力就會愈高。於是,得到「預算空間」借款能力加持的「復蘇基金」就變相成為了不稱作「新冠債券」的新冠債券。

馮德萊恩指,歐盟成員國因各自財務狀況不同,振興經濟與產業的能力有重大差異,因此歐盟委員會將使用「復蘇基金」去「平衡」這種失衡。她又聲言「復蘇基金」的規模不以十億百億計算,而是上萬億歐元的計劃,符合西、意等國提出1.5萬億歐元救濟的規模。

貸款與資助之爭

然而,歐盟每次展示團結的背後都有分裂的因子。這次外表尚算光鮮的團結當然也埋藏着下一波重大爭議的種子。

首先,默克爾大增德國預算撥款的豪言壯語,並沒有附上一個確切數字。程序上,默克爾固然要靜待馮德萊恩提出「多年度財務框架」的細節之後才加以討論。不過,她此舉明顯是將難解問題藏在寫着「團結」二字的地氈之下,暫時裝作看不見地氈表面的凹凸不平。

意大利總理孔特表示歐盟各國「達成了數周前難以想像的重大進展」。(路透社)

一向敢言的馬克龍上周四會後就先行開天殺價,直指歐盟的整體救濟方案至少要佔歐盟經濟總量5%至10%,即大約一至兩萬億歐元,這將是現有歐盟每年預算近十倍之數。政府負債將突破經濟總量100%的法國,此時已明顯站在意大利、西班牙等國一方,向北方「財主國」力爭權益。

更嚴重的是,即使德國、荷蘭等債權國願意供款,「撥款各國的方式」也是此次會議的「團結」旗幟下各方不介意讓外界看見的明顯分歧。在債權國一方,默克爾明言歐盟救濟的種類將有「限制」,而不必受助國還款的資助「並不在我會同意的類別之中」;在債務國的一方,馬克龍聲言如果「共同承擔的債務」只以貸款方式支持受助國的話,「這將不能解決根本問題」;同時,他更用上「財政轉賬」(budgetary transfer)一詞去形容他所主張的免償還資助,明顯是要將債權國國民心中恐懼的「轉賬聯盟」一說常態化。

馬克龍用上「財政轉賬」(budgetary transfer)一詞去形容他所主張的免償還資助,明顯是要將債權國國民心中恐懼的「轉賬聯盟」一說常態化。(路透社)

貸款與資助之爭的核心問題在於,如果意大利、西班牙,甚至法國等國只能以借貸刺激經濟的話,它們的負債將高唱入雲,即使有歐盟委員會這種「友善債主」在短期內願意以低成本貸款,未來各自的政府開支成本定將大增。例如意大利目前國債佔經濟總量已高達135%,如果以德國現有的抗疫救市規模對照,此比率將上升至150%以上,這還未將意大利本年生產總值將下跌9.1%的預估計算在內。疫情過後,這些國家的財務狀況與作為歐盟參考標準的德國將愈走愈遠。

另一方面,以德國為首、對於免還款資助的堅決反對也有其內在邏輯。早前宣稱「只有歐洲繁榮,德國才會繁榮」的默克爾,其實並非只顧「守財」。不過,在她的考慮中,歐盟發債再一次性低息貸款予各國,其實已解決了財務狀況不佳的國家在疫情之中的借貸成本問題,而它們的財困問題卻是經年累積的結構性問題,絕不應該由德國資助,讓此等情況繼續。她的邏輯正是:要解決歐元區各國財務狀況不同的情況,債權國願意供款救助的同時,債務國也必須願意改革,讓兩類國家逐步走近。

文首5,400億歐元救濟中的約2,400億「歐洲穩定機制」(European Stability Mechanism),傳統上正屬於這種帶有改革條件的支援機制。這套機制早已被聲言「不相信任何來自歐盟的貸款」的意大利極右聯盟黨(Lega)領袖薩爾維尼(Matteo Salvini)批評為對意大利主權的攻擊。如果「復蘇基金」最後決定以貸款模式運作,意大利政府將面對重大壓力去否決此等「救濟」。由此可見,這個預計將於5月6日另一場歐盟峰會上演的爭議,將會是歐盟各國領袖政治工藝的重大考驗。

有意大利地方政治人物指出,意大利目前的反歐盟情緒已達至前所未見的高峰。(路透社)

政治解決 刻不容緩

這場爭議的關鍵難題在於,即使歐盟各國領袖都有意願妥協,但新冠肺炎疫情影響之緊急,以及歐盟救濟議題的全面政治化,實在讓領袖們難有空間以政治語言藝術,以及歐盟建制漫長的談判過程,去重演以往種種消解各國重大爭端的戲碼。疫情並沒有留給他們這樣的空間與時間。

根據意大利3月至4月的一項民意調查,已有45%受訪者將德國視為「敵國」,連與意大利在歐盟救濟問題上幾乎站在同一陣線的法國也身受其害,38%受訪者認定為「敵國」。有意大利地方政治人物指出,意大利目前的反歐盟情緒已達至前所未見的高峰。有論者甚至猜測,即使德國、荷蘭等國願意以歐盟預算空間,加上「復蘇基金」,直接向意大利發放無償資助,這種名義上不是「新冠債券」的新冠債券也未必能挽回意大利對歐盟主要國家的反感。薩爾維尼更毫不諱言地呼籲孔特要追隨英國的腳步脫離歐盟。

另一邊廂,1999至2004年曾主管歐盟內部市場的荷蘭籍歐盟專員保基斯坦(Frits Bolkestein)則在當地報章撰文,直指類似新冠債券的共同債券將是歐盟的「棺材釘」,用詞與薩爾維尼幾乎同樣激烈。而根據德國一項4月初進行的民調,有41%受訪民眾寧願意大利退出歐盟,也不願成立共同債券,持相反意見的比例則有38%。

有趣的是,當受訪者被告知新冠肺炎疫情如何影響意大利國債負擔、意大利脫歐或導致歐元區解體(並影響德國出口),以及共同債券對德國支出的影響後,雖仍有35%民眾支持意大利脫歐,但支持共同債券的比例上升至48%。此等結果顯示,歐盟尚未到無力回天的境地。當民眾知道新冠肺炎疫情是歐盟整體要面對的共同難關,當民眾知道歐盟各國已是難已分割的經濟命運共同體,即使他們自己的國家要付出一些代價,不少人也還是願意付出。

然而,要讓這套歐盟各國榮辱與共的精神再次成為主流,歐盟領袖手中的時間已剩不多。如果他們未能把握這最後的光景的話,或許歐盟本身也是同樣的時日無多。

上文節錄自第211期《香港01》周報(2020年4月27日)《抗疫團結未到位 歐盟時日無多》。

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