【對華戰略方針】港台已成中美磨心 前景未必會更激烈

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5月20日,美國白宮公布了一份遞交給國會的16頁《美國對華戰略方針》(United States Strategic Approach to The People's Republic of China)。這是根據2019年國防授權法案要求,專門就對華戰略問題出台的報吿,主要從經濟、安全、價值觀三個層面羅列中國挑戰,並對中國政策提出全面批評。該文件發佈的十多個小時前,台灣總統蔡英文發表了第二任期的就職演說,十多個小時後,中國立法機構「人大」預備會議提出了審議「港版國安法」的議程。

由於白宮這份文件重新評估1979年中美建交以來的雙邊關係,所以經年累月的台灣問題和近年來在國際舞台愈發凸顯的香港議題,自然也是華府決策者和立法者評估的主要內容。

以往中美關係,經貿摩擦是主要核心議題,其後是人權和民主議題,期間西藏問題也曾給雙邊關係帶來刺激。但隨着中美戰略博弈的升級,新疆、台灣和香港這些「非雙邊議題」在中美關係中的比重越來越重。美國政客也有意提升這三個話題在對華博弈中的地位。美國國會也配合行政機構,出台了涉及新疆、台灣和香港的議案或法案。

5月20日,台灣總統蔡英文開始第二任期。未來四年內兩岸關係及美台關係發展備受關注。(中央社)

這種改變主要開始於特朗普執政以後。奧巴馬執政時期,新疆議題很少被提及,香港話題也未能影響雙邊關係。台灣議題雖然持續引發中美爭執,但整體上處於可控水平。而且民主黨政府整體上強調同中國的合作,對雙邊關係有一定的把控,台灣方面馬英九政府採取的對陸政策也更能受到北京接受,致使台灣議題從未主導美國對華決策。

比如,奧巴馬離任前的2015年,白宮公布了美國國安戰略。其中,中國只有被提及11次,而且11次當中大多強調「合作」,其中有一次提到美中合作達到了「史無前例」的水平,其他都是關於歡迎中國崛起,或者促使中國遵守國際準則,尋求同中國的建設性關係的表述。

奧巴馬時期的國安戰略,香港和台灣沒有被提及。不過,在2016年美國對華軍力報吿首次提到了香港。彼時報吿將香港放在了「中國內部穩定」這一部分,提到中國官員認為香港2014年的「佔中」事件是西方尋求破壞中國國內穩定、推翻中共統治的一種努力。

2017年特朗普上台後國家安全戰略中,首次提及了台灣,而且是將台灣納入了同韓國、日本、印度等國開展印太軍事和安全合作的行列之內,屬於美國「優先行動」(Prioriy Actions)的政策級別 。報吿提到,美國將繼續根據美國的「一中政策」,包括按照《與台灣關係法》(TRA)的要求向台灣提供合理的防務需求並威懾外部脅迫,以此保持同台灣的強力關係。

注重對台軍售的「法理和政治依據」

為了更詳細闡述對華戰略,特朗普政府在《美國對華戰略方針》中也對香港和台灣話題進行了着墨。

在「通過軍事實力保持和平」(Preserve Peace through Strength)的部分,報吿提到,美國根據自己的一中政策,也就是基於《與台灣關係法》(TRA)以及三個美中聯合公報,保持同台灣的強大的非官方關係。美國堅持認為,必須通過和平方式和兩岸人民意願化解兩岸分歧,不能訴諸恐嚇或脅迫手段。

特朗普政府這份報吿還特意提到了列根(Ronald Reagan)時期對台「六項保證」,稱美國對台軍售的數量和質量完全取決於中國對台威脅的大小。隨後,報吿說,2019年,美國就批准了100億美元的對台軍售案。

2020年4月8日,美國總統特朗普總統在白宮新聞發佈會上聽取了國務卿蓬佩奧關於冠狀病毒的講話。為了打中國牌,蓬佩奧近來多次表達對台灣蔡英文政府的支持。(AP)

「六項保證」的其他內容包括:美國不會設下結束對台軍售的日期;不會在做出對台軍售的決定之前與中國大陸協商;不會做台灣與中國大陸的調解人;不會改變對台灣主權的立場,也就是這個問題必須由中國人自己和平解決,美國不會壓迫台灣和中國大陸談判;美國也不會正式承認中國人對台灣的主權。

但TRA和六項承諾所強調的美國對台軍售更多體現美國軍工利益,無法保障台灣切實利益。除此之外,軍售反而是美國對華博弈的一個槓桿,台灣實際上在中美關係見扮演博弈棋子的角色。

在台灣之後,報吿緊接着提到,美國仍然致力於保持一個建設性、成果導向的對華關係。美中防務合作也是為了溝通彼此戰略意圖,防止和管控危機,降低錯估與誤判風險,避免緊張局勢升級為衝突。雙方也會在共同關心的領域開展合作。美軍同中國軍方的接觸也是為了尋求有效的危機溝通機制,包括在意外情勢下防止緊張局勢升級的響應渠道。

強調對香港的「影響力」滲透

在「推進美國影響力」(Advance American Influence)部分,特朗普政府這份報吿提到了香港。也就是說,香港是美國「推進影響力」滲透的領域,台灣則是美國運用「軍事實力」的領域。

談論了一番國際秩序、人權和宗教自由,包括提到新疆的強制勞動等政策,以及和中國的科技競爭後,報吿強調美國這是致力於維護二戰結束以來支撐國際體系的「基本價值觀和準則」,隨後話鋒一轉便提到了香港。

報吿說,雖然美國無意干涉中國內部事務,但當北京偏離其國際承諾和負責任行為,尤其當美國利益面臨風險之際,華盛頓將會繼續直截了當表達立場(Washington will continue to be candid when Beijing strays from its international commitments and responsible behavior, especially when United States interests are at stake)。比如,美國非常關注香港未來以及在香港的利益,因為大約有8.5萬美國公民在香港生活,有1,300多家美國企業落地香港。美國總統、副總統和國務卿已多次呼籲北京遵守1984年《中英聯合聲明》內容,保護香港的高度自治、法治和民主自由,從而使得香港能夠保持其作為國際商業和金融中心的成功地位。

2020年5月22日,香港特別行政區行政長官林鄭月娥(右)在北京人民大會堂出席中國全國人民代表大會開幕式,並在當日表達了對「港版國安法」的支持。(AP)

特朗普政府該報吿中提及台灣和香港的內容,也大多符合美國官員近來對台灣和香港事務的表態。尤其考慮到當前中國兩會涉及台灣和香港的政策表述,都可以看出兩國表態都有明顯的「項莊舞劍、意在沛公」的涵義。港台並非決策者,卻已經處於旋渦中央,硬生生地被美國政客提到了「雙邊層面」,成為中美衝突的磨心。

這份報吿表面上看是行政機構向國會通報施政方針,實際上還是白宮當前對華輿論戰和心理戰的一部分。報吿公布當日,美國國務院宣布了新的1.8億美元對台軍售計劃。但這種政治宣傳戰當中很多有關台灣和香港的指控都缺乏合理證據支撐。

比如,報吿指控北京未能遵守三個聯合公報下的承諾,反而加大對台軍力建設,從而迫使美國繼續向台灣提供軍事援助,使後者維持可信的自我防禦。美國此舉可以對任何侵略行為起到震懾作用,幫助確保台海地區的和平與穩定。

但實際上美國自己也違背了三個公報的內容。比如,在《八一七公報》中,美國就對台軍售問題做了明確的承諾,包括向台灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平和逐步減少它對台灣的武器出售。但是,從小布殊政府開始至今,美國卻在逐年增加對台灣的武器出售。奧巴馬時期達到近200億美元,特朗普第一個任期對台軍售也基本上逼近奧巴馬兩個任期的水平。

當然,這種政治宣傳為特色的「方針」,究竟能否付諸政策實施層面,給雙邊關係帶來多大的烈度,尚待觀察。

目前來看,未來中美圍繞港台議題的利益衝突還會繼續。中國方面,以「港版國安法」為例,北京已經展現出強硬而不退讓的姿態,這既是對美國藉香港干涉中國內政的回應,也是在推動有待完善的工作。

鑑於這驟然增加的外交成本,美國還會在很長一段時間裏持續在口頭層面發表涉港表態、乃至會在未來針對個人及公司發起制裁。然而,美國會否以香港問題為着手點,發起針對中國的實質性舉措?則令人懷疑。而至於台灣議題,則還會進一步持續作為中美議題的磨心。



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