【史海鉤沉】官派鄉鎮市長是與非 台灣百年地方自治傳統何去何從

撰文:許陳品
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正當國民黨主席選舉塵埃落定,與此同時,民進黨籍立委鄭運鵬提案,希望修改《地方制度法》,取消鄉、鎮、市級自治選舉,不過,該提案遭退回台立法院程序委員會再審。回顧自1935年來,台灣其實已實施地方選舉80餘年,擁有相當悠久的歷史與傳統。

蔣渭水曾在東京成立「台灣議會期成同盟會」,並參與《台灣民報》創立、出任董事。圖為1923年台灣議會設置請願書。(蔣渭水文化基金會官網)

從乙未割台(1895年)以來,台灣成為日本帝國的殖民地,並於1896年起,日本政府通過法律第六十三號《有關施行於台灣法令之法律》(簡稱《六三法》),賦予台灣總督律令制定權,規定在其管轄區域內具有發佈法律效力之命令(律令)的權力,而臨時緊急命令可不經拓殖務大臣呈請天皇裁決就可立即生效。再加上總督由武官親任,台灣的法院、檢察局直屬於總督,判官、檢察官也由總督「補職」,故當時台灣總督集行政、立法、司法、軍事於一身,這種「委任立法」的總督律令制,使台灣成為有別於日本本土的「特殊法域」,根本不在《大日本帝國憲法》的保障之內。

迨殖民當局陸續鎮壓抗日武裝勢力後,台灣政局粗定,於1906年改《六三法》為《三一法》,限制總督立法權,總督頒行的律令不得與在台實施之法律相牴觸;當日本進入「大正民主時期」(1912─1926年),以及因應一次世界大戰後掀起的「民族自決」風潮,降低台人對殖民體制的不滿,1921年又改成《法三號》,將在日本本土法律亦適用於台灣(內地延長主義),總督律令只能作為緊急或特殊狀態下的補充,總督特權被大幅縮減。台灣民眾意識到,武裝抗日來抵抗殖民的成功概率已不高,遂轉向爭取有限自治權、設立議會,走議會民主的道路。台中霧峰林家的林獻堂(1881─1956年)領導的「台灣議會設置請願運動」(1921─1934),經歷前往東京進行15次的請願,未能成功;蔣渭水(1888─1931年)、蔡培火(1889─1983年)等人,也曾於1923年向總督府提出組織「台灣議會期成同盟會」的結社申請,卻遭到判刑入獄(治警事件)。後又有楊肇嘉(1892─1976年)與林獻堂組織「台灣地方自治聯盟」,不斷在民間舉辦演講,倡導「要求一律無差別的普通選舉」、「確立完全地方自治制」等鍥而不捨的爭取,總督府終同意開放有限的政治參與渠道,台灣史上首次選舉,便於1935年正式登場。

霧峰林家的林獻堂。(維基)

然而,雖然台灣從此有了地方選舉,但殖民當局仍對選舉設下層層限制,像是選舉只是半數民選,另外半數仍是官派,擔心台人藉地方自治甩開殖民統治鬧獨立。日據時期的台灣地方選舉,真正受惠的是往來於台日兩地的日本官僚、教師、資本家,況且總督府還一度規定過競選者必須以「國語」(日語)演講,這對台灣參選人與選民來說,無異是變相的政治權利剝奪與文化抹殺。

直到1945年台灣光復後,台灣省行政長官公署公布《台灣省各級民意機關成立方案》,並於翌年成立村里民大會,以間接選舉的方式,由村里民大會選舉鄉、鎮、縣轄市、區民代表,組成鄉鎮縣轄市區民代表會。再由鄉鎮縣轄市區民代表會及職業團體,選舉縣市參議員,成立縣市參議會。再由各縣市參議會選舉省參議員,組成台灣省參議會,奠定了台灣議會民主與地方自治的基礎。

1950年,國共內戰剛結束,中華民國政府遷台不久,未能及時制定通行全國的《省縣自治通則》,於是藉由頒佈行政命令─《台灣省各縣市實施地方自治綱要》,繼續試辦台灣地方自治。不過由於台灣處於國共內戰所形成兩岸對峙,以及美蘇冷戰的對抗形勢─雙戰體系之中,國民黨政府在台展開長達半世紀的威權統治,以黨代政、黨國不分造成長期未能依法行政的惡果,使得《省縣自治法》到了1994年才立法完成,地方自治選舉也才有了正式的法源依據。

1958年1月14日,第四屆台北縣議員選舉,蔣介石及宋美齡前往士林中山堂投票所投票。(網絡圖片)

只是,好不容易有了法律授權,得可以堂堂正正舉行地方自治選舉,為何才過了兩年,1996年12月底,由台灣前總統李登輝召開「國家發展會議」,卻決議「取消鄉(鎮、市)級的自治選舉,鄉(鎮、市)長改為依法派任」,並於各縣市增設副縣市長,增強地方政府職權?原來當時台灣政府認為,中華民國中央政府與台灣省政府兩者轄區有98%以上的重疊,且1996年台灣進行首次總統直選,民選省長與民選總統的民意基礎也高度接近,為了解決中央與地方行政區域與職能過度重迭的問題,決定將精簡省政府組織以虛級化(俗稱「凍省」),並以《地方制度法》取代《省縣自治法》。

事實上,取消鄉(鎮、市)長與代表選舉、改為官派,並非國民黨的主張。民進黨早於1995年3月,召開第六屆第二次「全國黨代會」修正《黨綱》時,其中《行動綱領》的第50項稱:「停止鄉(鎮、市)級選舉,鄉(鎮、市)長改由縣長依法派任」,1996年底的「國家發展會議」僅是順應民意通過的產物,但迄今都並未實現。

如今,鄭運鵬將25年前民進黨「廢除鄉鎮市級選舉」的主張再次提出,理由是:

台灣六都人口占七成,資源超過七成,選舉層級卻最單純,非直轄市人口少、資源少,卻多了鄉鎮市級選舉,選鄉鎮市長,就跟着有鄉鎮市民代表會,基層政治的弊端跟着就多,以現代政府治理來說,完全不合理。

誠如他所說,「基層政治的弊端」,指的是過去台灣地方選舉出現的錢權交易,以及地方派系當選鄉鎮市民代表(主席)後,經常插手地方工程、貪污工程款,即所謂的「黑金政治」,倘若取消該層級選舉,有助於終結上述亂象。但是,如果未來台灣只剩下總統選舉及縣市長選舉,勢必造成權力過度集中的「贏者全拿」,當選者得以壟斷地方上大多數的行政資源,不僅會讓選舉廝殺更為激烈,社會分裂更加嚴重,日據時代台灣民主人士辛苦奔走爭取來的地方自治權,與民眾自行決定地方事務的權力,也會在現代選舉政治中化為烏有。政府治理本應與時俱進、不該墨守成規,但也要考慮到相應的代價,以及是否有充足的配套措施,如加強監督管理、避免權力濫用,還有金錢與權力是否產生新的尋租(rent-seeking)空間,這恐怕才是貿然「廢除鄉鎮市級選舉」前該細細思索的問題。