【林鄭上任一年】管治新風下的盲點 李彭廣:公務員思維礙創新

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每年7月1日,是各大媒體檢視特首成績表的日子。林鄭月娥去年以777票當選香港第五屆行政長官。她聲稱政府需有「管治新思維」及「理財新哲學」,鼓勵施政團隊除了履行「服務提供者」和「監督者」責任外,在政治、民生、經濟等議題上也要積極作為、大膽拆牆鬆綁。一年過去,她的競選承諾兌現了多少?香港在她管治下,是否極泰來,還是依舊在蹉跎20年後,再失去另一個五年?

「公道點說,林鄭月娥是有做事的,但只限小修小補。」嶺南大學公共管治研究部主任李彭廣教授這樣總結林鄭過去一年的施政表現。與前一任特首梁振英相比,中央稱讚林鄭開局不錯,她於參選政綱及首份《施政報告》均有提及,期望可改善行政立法關係,並與各黨派建立恆常溝通機制,又提出以「先易後難」方式為申請撥款項目重新排序。這些承諾她也一一兌現了。李彭廣承認,林鄭月娥積極修補社會撕裂,下了很大工夫為社會矛盾降溫。

他記得,林鄭去年7月上任時,立即履行政綱「即時增加每年50億元的教育經常開支」的承諾,立法會率先通過36億元教育撥款(餘下的在《財政預算案》加碼兌現),主打民生牌爭取民主派支持,同時避談政治議題,這不但是她的施政作風,也是中央與香港社會的共同希望,昔日特首與泛民勢成水火、激烈政治爭拗的情形似不復現。「社會無疑變得和諧,這是新風。但她始終未有開創新格局。她令社會緊張對立的氣氛緩和,卻尚未在此基礎上帶香港向前行。例如,房屋和土地是(施政)重中之重,連梁振英也是這樣說,如果能夠處理好,整個社會也能對你刮目相看。但如果你只做一些小事,社會並非覺得你沒有做事,但是你沒抓住重點。」

保安局指警方在處理大型公眾集會及遊行時,需要派便衣警務人員作現場觀察及反罪惡工作。圖為本年「七一遊行」概況。(資料圖片/余俊亮攝)

林鄭月娥甫上任時,民望為63.6分,已是過去一年頂峰,隨後反覆下跌至上月底的54.3分,但仍較梁振英同期的46.4分高;特區政府的民望則變化不大,滿意率34.5%,不滿意率43.2%。回看香港過去十多年,不單是林鄭月娥,梁振英及曾蔭權也難逃民望高開低走的命運。李彭廣分析,任何一個新政府上場時,因大眾有新期待,必然有蜜月期,「你不用做任何事,社會對你的評價也是正面的,心中覺得政府將推出新政策,心生期盼。但當期待過後仍未有實質措施推出,好感便會減低,民望由最高位慢慢下滑。」

固然,林鄭重開「公民廣場」(政府總部東翼前地)、增加出席立法會答問會次數、邀請青年加入委員會等,均顯示她願意伸出橄欖枝,具備與議會內外、社會各界溝通的決心;她屢獲不同陣營的政黨或組織邀請出席晚宴,以及首份《施政報告》的致謝議案獲立法會大比數通過,是自2008年以來首次有致謝議案獲通過,當中更獲三名民主派議員支持。這些變化也可解讀成非建制派向她釋出善意,渴求「破冰」和「大和解」。李彭廣認為,有別於梁振英的「堅壁清野」作風,林鄭履行「管治新風格」,起碼會修補與民主派關係,社會的對立氣氛亦較梁振英年代有所紓緩,但不足夠。

社會無疑變得和諧,這是新風。但她始終未有開創新格局。她令社會緊張對立的氣氛緩和,卻尚未在此基礎上帶香港向前行。
李彭廣

李彭廣承認,林鄭月娥積極修補社會撕裂,下了很大工夫為社會矛盾降溫。(高仲明攝)

派錢政策舊瓶新酒

林鄭月娥競選特首時,已明確表示會利用政府多年積聚的龐大盈餘,改善民生。她在近五萬字的首份《施政報告》中,強調着力解決香港的房屋、醫療、教育、創科等棘手社會及經濟發展問題,「資源牌」無處不在,如擴大在職家庭津貼、加碼教育經常性開支、推出交通費用補貼計劃等,涉及的額外開支逾700億元。今年3月,財政司司長陳茂波公布現屆政府首份《財政預算案》,財政儲備有10,919億元,2017/18年度盈餘達1,380億元,不論是財政儲備還是盈餘,均創出歷史新高。林鄭確實有充足「彈藥」改善民生。

李彭廣對此卻不以為然,他認為林鄭月娥刻意分布資源予不同範疇,方方面面均有涉及,唯獨剩下一些結構性問題,未有拿出具體對策:「她知道香港人想解決什麼,奈何這些問題難以解決,她沒有意志、決心、方法去解決一些結構性問題。如果問題容易處理,之前(四屆政府)已經做了,不用糾纏下去。就是因為那些(既得)利益,令香港的社會問題一直盤根錯節下去。」

決心解決問題,還是交差伎倆?

問題是,即使香港的結構性問題是日積月累的沉疴,並非本屆政府一上場便能解決,但是,當貧富差距不斷擴大、經濟增長無助市民增加收入、社會階級流動性低、地產霸權等成為社會不公的符號,林鄭月娥卻未做大型的社會改革,從根本上解決社會矛盾及利益分配問題,而是僅僅更積極投放資源,迷信銀彈可使所有社會問題迎刃而解,這也將政策匱乏,把問題簡單化的一面表露無遺。

房屋政策是歷屆政府施政的重中之重,亦為林鄭月娥去年上場至今的改革重點,惟事與願違,房屋問題持續惡化,未有因她上場有所改善。私人樓宇售價持續上升,二手居屋成交價破頂。樓價升幅驚人外,公屋輪候時間亦由去年6月底的平均4.7年,升至今年3月底的5.1年。

當貧富差距不斷擴大、經濟增長無助市民增加收入、社會階級流動性低、地產霸權等成為社會不公的符號,林鄭月娥卻未做大型的社會改革,令民怨累積。(張浩維攝)

林鄭月娥的房屋政策以置業主導,提出建立「五層房屋」階梯:依序為公屋、綠置居、居屋、港人首置上車盤及私人樓宇,並研究多種過渡性房屋方案,以改善租住環境。

李彭廣指出,儘管政府成立土地供應專責小組研究檢視土地供應及覓地,但一來不少土地選項或要五至十年才能顯著增加土地供應,遠水不能救近火,難有即時性措施紓緩高樓價及房屋問題,二來小組工作僅停留於諮詢層面。他對此難掩失望,感覺林鄭月娥欠缺政治魄力、決心及管治意志,「如果有(決心)便不需要舉行大辯論,直接做事,紓緩土地緊張,如表明我要填海、發展郊野公園,這些才是具體方案。現在只談諮詢,等待你的意見,(覓地)沒有明確的方向及步驟,只屬應對形式。諮詢後才看看結果,這豈不是更軟弱無力?」

他認為,當社會需要改革,有四大元素不可或缺:社會支持度、議會聯盟、管治團隊的執行意志及恰當手段,但觀乎林鄭月娥政府,並非綱舉目張,從闖關角度做事,遑論有匯聚政治能量、進行結構性或重大改革的想法。

林鄭月娥於《施政報告》列出其政府目標:論經濟,扮演促進者及推廣者;論民生,急市民所急及拆牆鬆綁推動政策;論管治,改善行政立法關係。一年過去,林鄭月娥主打民生議題,在教育、創科、醫療及勞福方面均有着墨,較去屆政府積極投放資源;亦有積極修補社會撕裂,這些均備受社會肯定。

小市民過往十多年飽受房屋及土地問題困擾,政府又有否體諒市民的苦況?李彭廣批評今屆政府至今只從微細地方着手。(資料圖片)

與此同時,港府施政持續從既得利益者角度出發。雖然新政府上台後,將「管治新風格」和「理財新哲學」掛於嘴邊,但仍舊承襲上幾任的理念政策,堅守新自由主義原則,未有在公共財政管理及政策上加以創新,變相將發展經濟的責任推卸,讓既得利益者予取予攜。李彭廣指,去年初林鄭月娥初上任,應對一些老大難結構性問題時,準備必然有所不足,這或值得眾人諒解,但小市民過往十多年飽受房屋及土地問題困擾,政府又有否體諒市民的苦況?他批評今屆政府至今只從微細地方着手,強調面對着社會結構性問題,香港需要有大破大立的決心。

「大市場小政府,其實需要改變,但談何容易?概念上大家知道(要)改變,但去到(推動)層次,當官員本身沒有魄力或認識,你叫他做大政府,那麼要從何入手?」李彭廣說。

在今屆問責團隊中,政務官出身的林鄭月娥除了留任不少去屆政府官員,更共擢用九名公務員為問責官員,顯示問責制的設計本質,無改她以政務官為組班方針的決心。

李彭廣期望,林鄭政府可仿效前港督麥理浩,即使政府未有積極介入市場及經濟的生產環節,也要採取消費型的介入,致力維繫市民基本的生活水平。(盧翊銘攝)

李彭廣說,改革社會並非必須大幅度改變官僚架構,關鍵是事在人為,由具視野和決心的問責官員領導公務員,創新改變,雖然特首選人時,或受限於政治人才匱乏及對非公務員缺乏信任,但一味從公務員團隊選才,卻叫人懷疑,「公務員治港」的老調能否勝任開創新局面?他認為,公務員與政治領袖在思維上有着天淵之別:「官員的思維是政策及法律有否給予空間及容許我執行;但政治領袖會思考現有政策及法律有否禁止我去做。」他形容,前者基於過往訓練,行事不求進取,而是蕭規曹循,看重按指令執行,少有主動突破,所以對創新,由認識到認同,再到主動進行,可能舉步維艱。

對於財富再分配,讓基層及窮人有更大的發展空間,李彭廣期望,林鄭政府可仿效前港督麥理浩,即使政府未有積極介入市場及經濟的生產環節,也要採取消費型的介入,致力維繫市民基本的生活水平,滿足集體消費,透過市場機制去分配,起碼對社會民生矛盾有一個穩定作用,「如果今日政府不做,那麼他日更沒可能做。」他認真地說。

上文節錄自第118期《香港01》周報(2018年7月3日)《 林鄭月娥上任一周年 —管治新風下的盲點》。

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