【林鄭上任一年】黃偉豪:香港缺改革 林鄭如「市長」

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每年7月1日,是檢視特首成績表的日子。林鄭月娥去年當選香港第五屆行政長官。她聲稱政府需有「管治新思維」及「理財新哲學」,在政治、民生、經濟等議題上要積極作為、大膽拆牆鬆綁。一年過去,她的競選承諾兌現了多少?香港在她管治下,是否極泰來,還是再失去另一個五年?

林鄭月娥參選時曾說,上任將會解決領展、港鐵票價及取消強積金對沖「三座大山」,但說易行難,當中只有取消強積金對沖有具體時間表和初步構思,領展和港鐵票價未有眉目,「我們看不到任何改善,小商戶依舊被(領展)加租而經營無望,港鐵問題不斷。這些並非自願投入(資源)便可解決的問題。當你聚焦民生,但其實民生也有制度問題互相阻礙,但你看到林鄭沒解決。」黃偉豪慨嘆,縱使增加投放資源是領袖恰當的做法,但制度性的民生問題,例如的士牌昂貴卻比比皆是,政府至今仍束手無策,政策方向欠改革突破。

回歸21年前夕的最後一個工作天,林鄭月娥聯同財政司司長陳茂波、運輸及房屋局局長陳帆與發展局局長黃偉綸,就房屋政策舉行記者會,公布包含三大項目的「六招」新房策,當中包括資助出售房屋定價與市值脫鈎、徵收一手樓空置稅等。除了房屋這深層次問題外,政府亦在5月提出引入的士司機違例記分制度,為改善早為人詬病的的士服務創造討論空間。

香港中文大學政治與行政學系副教授黃偉豪接受《香港01》訪問時笑言,不排除上述動作是林鄭因臨近七一趕「交功課」才推出。他認為,特首清楚知道這些問題困擾港人,但礙於她並非改革型領袖,因此在制度上很難見到突破,「她有作出改變,但只限累進式,對解決香港深層次矛盾的幫助不是太大。」

林鄭月娥(中)與陳茂波(左)及陳帆(右)一同出席發布會。(余俊亮攝)

談起公務員與政治領袖的區別,曾為政務官開班授課的黃偉豪分析,傳統英國殖民地公務員的強項是恪守本分、維持穩定,他們「絕對不擅於創新」,而他們的弱項卻偏偏卻是香港要正視處理的問題,若要轉變,就必須從管治模式與風格着手。

「其實政府要照照鏡子,現在阻礙香港發展的,正是自己的制度及思維。」黃偉豪說。早於特首選舉,林鄭月娥已表明施政集中於民生議題,專注香港的內部管理,對香港的政治及政制發展作冷處理,而她過去一年確實對政治發展鮮有提及。「中央看到在政治上最容易失分,最容易得罪香港人,因此我們不再講普選特首,不講政制改革,將施政轉向內部管理」,黃偉豪形容,香港缺乏改革,只重視收緊權力與政治控制,猶如進行「城市化管理」,而林鄭月娥只是「市長」。

黃偉豪身兼中大公共政策研究所副主任,不時在報章撰文針貶時弊,他形容香港擁有「城邦」(city-state)的雙重身份:一方面在「一國兩制」下同時享有涉及「國家」層面的權利、義務和制度;另一方面,作為一個經濟發達的現代化城市,港府有責任在不同政策範疇,如房屋、教育、交通和醫療等,為市民提供高水平服務。他指出,港府在過去一年,務實地使用資源紓緩社會矛盾,爭取市民支持,以及透過行政層面的改革來提升管治水平,而當政改大門暫已關上,今屆政府更急切及必須提升解決政策難題的表現,以維持認受性。

黃偉豪分析,傳統英國殖民地公務員的強項是恪守本分、維持穩定,他們「絕對不擅於創新」,而他們的弱項卻偏偏卻是香港要正視處理的問題。(高仲明攝)

遙不可及的社會改革

在黃偉豪眼中,林鄭月娥是缺乏高度民意授權的領袖,這不僅體現於她從小圈子選舉中產生,也因其民望在競選期間,遜於另一參選人、前財政司司長曾俊華,而且她當選後,也找不到重量級人士加入問責團隊。他指出,今屆政府本屬「弱勢政府」,連有關覓地的政策討論及責任也要外判,便是政治能量不足的有力寫照。

他同時補充,香港社會目前的局面,並非單靠政府一己之力便可解決。他觀察到「後雨傘時代」的民間社會日漸凋零。他說:「即使林鄭主動想為社會大眾利益做事,但還有多少普羅大眾支持她?當民間社會變得零碎,一方面她或有動搖某些既得利益者的想法,另一方面她未必能獲很大支持。我相信市民也想有改變,但他們能否成為一股推動改革的民間力量?會否有大規模的集會?這些在現今香港是很難想像的。」

對香港改革的前景,黃偉豪顯得較悲觀。他解釋,中央擔心香港亂,因此港府保障擁護中央的既得利益者,「追求香港政治穩定是中央的想法,但現在我們為了政治和經濟穩定而去討好既得利益者,令經濟發展及政治轉型停滯不前,許多年輕人發展、就業、創業的機會變少,這是我們付出的代價。」

其實政府要照照鏡子,現在阻礙香港發展的,正是自己的制度及思維。
黃偉豪

近十年來,批評香港「食老本」、將被其他地區取代的聲音不絕於耳,可惜公務員長於謹守崗位、甚少主動提出改革,遑論是在公務員體系打滾了幾十年的問責官員,這種惰性成為拖慢香港轉型發展的元兇。

「政府如何帶領香港發展經濟及創新產業,這是許多人的疑問。因為傳統公務員只懂得花錢,但花錢不等同有創新,推動創科卻只叫學生讀STEM(即科學、科技、工程及數學)。另外,如何將大學的知識引出來加以發展?」黃偉豪指,官僚的一貫缺點是只有方向沒有手段,他認為要解決現今困局,除了由倡議者積極帶起討論鞭策政府,以及香港社會及教育制度不能再抱殘守缺外,凡事保守、講求控制的公務員思維障礙也要打破。

林鄭於《施政報告》中提出成立公務員學院,更到新加坡取經,但至今仍只聞樓梯響。黃偉豪說:「民間教育的改變是最重要的,但我們也要教育官僚(改變),起碼他們不會成為阻力,例如他們不要流於執行,只會問你有沒有拎牌、申請等等。而公務員學院的好處在於,讓他們明白世界有不同做法及理論,至少(培養)他們開放的心態。」

今年的預算案預留逾500億元支援創科發展,其中100億用於建設醫療科技及人工智能(AI)兩個創新平台。(資料圖片)

無人可「賴」 反成潛在危機

公務員易有不求有功但求無過,和創新力不足等積習,雖然不是林鄭一人的責任,但她過去一年的施政,仍反映出普遍見於技術官僚的效率導向及因循守舊特質。黃偉豪指出,香港現在需要的是果敢的改革者,不是缺乏眼界的官僚。有公務員背景,不等於不能摒棄公務員的僵化思維,否則日子久了,香港的困境只會愈加嚴重。

更甚的是,議會雖已盡在建制派控制之內,理應可配合港府施政,可是塞翁得馬焉知非禍。黃偉豪解釋,過往立法會內的建制派主要用來制衡泛民,現在泛民已變散沙,加上人數居劣勢,讓政府及建制派控制議會的能力愈來愈強。但這反而是林鄭月娥的最大危機。

他分析,政府過去採取敵我心態,將推行政策失敗的責任,推卸予反對派或街頭抗爭者,但自不少反對派議員被褫奪議席,建制派乘機修改議事規則杜絕「拉布」後,林鄭月娥施政失效便再難諉過於人,「政府以往可以抵賴,泛民令議案不能通過。今天的尷尬位在於,現在無人阻礙你,但官僚未必有能力帶領香港向良好方向發展,不懂如何處理,也沒有能力去做。那麼其實是誰阻住香港發展?」

黃偉豪解釋,過往立法會內的建制派主要用來制衡泛民,現在泛民已變散沙,加上人數居劣勢,讓政府及建制派控制議會的能力愈來愈強。但這反或是林鄭月娥的最大危機。(資料圖片)

猶記得去年「七一」,國家主席習近平在香港回歸20周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上寄語的殷切厚望與期許,強調新一屆政府責任重大、要積極作為,不斷提高政府管治水平,也要開闢香港經濟發展新天地,並着力解決市民關注的經濟民生方面的突出問題。「香港還有什麼可以做?一是『做大個餅』,一是『重新分配個餅』。」黃偉豪坦言,後者很困難,前者卻可透過發展不同產業,提供發展空間。當年輕人怨氣沸騰,協助他們解決問題便成了政府的當務之急,政府除了需要擁有施行新政的想像力和能量外,也要誠實面對自己的不足,否則社會停滯不前,大家都輸。

上文節錄自第118期《香港01》周報(2018年7月3日)《 林鄭月娥上任一周年 —管治新風下的盲點》。

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