【醫療改革】推基層醫療猶如開多個新戰場 學者:衞生署似小配角

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多項關鍵數據說明,香港的醫療技術與質素位於世界前茅——人均預期壽命在全球數一數二、嬰幼兒夭折率居最低之列、癌症整體存活率與歐美國家不相伯仲。諷刺的是,絕大多數市民依賴的公營醫療服務,卻存在一些難堪景象:醫院病床長期逼爆、醫護人手持續短缺、專科排期等候時間數以年計。

林鄭上台前夕,多位學者聯合推出《醫學霸權與香港醫療制度》,從醫療與社會關係的角度剖析本港醫療領域的種種問題,表明了他們的基本態度。雖然林鄭這一年來對醫療服務「講心又講金」,但無法令這些關注醫療體系深層次結構問題的學者滿意。他們接受《香港01》專訪時,有的質疑政府增加資源未能用得其所,有的直言林鄭政府迄今「使唔到力」,未展現作出大刀闊斧式醫療改革的決心。放眼未來,他們認為改革之路應如何啟步?

(此為《香港醫療改革》系列報道之一)

過去一年來,林鄭月娥在醫療領域可謂「落重藥」,從緊急撥款5億元予醫管局應對流感高峰期人手問題,到親自寫信為罕見病病人爭取進口藥物,再到於財政預算中額外預留3,000億元推動第二個十年醫院發展計劃,均展現出與往任特首不同的魄力。然而,爭論多年的醫務委員會改革也在政府向醫學界讓步中過關,醫療領域的權力天秤繼續向醫學界傾斜,社會長期存在的「醫醫相衛」質疑聲隨之延續下去。理工大學社會政策研究中心主任鍾劍華直言,要解決諸如醫護人手短缺等老問題,以及令醫療服務有更多選擇,關鍵是「打破專業壟斷」,但他同時指出阻力很大。

鍾劍華直言「打破專業壟斷」是解決醫護人手短缺等問題的方法之一。(余俊亮攝)

基層醫療發展契機

現屆政府迄今在醫療改革上着力推展基層醫療及實施自願醫保。政府希望透過推動基層醫療紓緩公營醫院壓力。基層醫療的一重現實意義是減低市民患病入住公營醫院的風險,隨着香港人口老化問題日趨嚴重,未來醫療護理需求勢將更為繁重,盡早落實基層醫療這個目標更顯重要。去年10月,林鄭在首份《施政報告》中提出成立發展督導委員會,跨部門統籌推展基層醫療事項,並在葵青區率先設置地區康健中心。

確如林鄭所言「預防勝於治療」,發展基層醫療有助減低市民患病住院,尤其是老人使用醫院的次數,減輕醫院和醫護人員的負擔。理大專業進修學院首席講師陳和順說,今屆政府推動基層醫療的明顯原因是人口老化,此舉如同「開多一個新戰場」,但「這條路一定正確」,政府有充裕財政儲備推行改革,關鍵是如何推動。他指出,基層醫療的需求明確存在,林鄭在這方面「點都交到功課」。由於香港人口密集,交通方便,如果每個地區都設立護理中心,便更容易集中需要醫療服務的市民,尤其是老人。理大應用社會科學系導師鄒崇銘認同,發展基層醫療是處理醫生不足問題的一個契機,甚至有助於改變醫生控制醫療制度的局面。

陳和順說今屆政府推動基層醫療,此舉如同「開多一個新戰場」。(資料圖片/吳鍾坤攝)

基層醫療概念並非始於今日,早在1990年的基層醫療健康檢討委員會報告,近至食物及衞生局於2010年發表的《香港的基層醫療發展策略文件》,均指出基層醫療是個人和家庭在持續醫護過程當中的首個接觸點,提供方便、全面、持續和以「人為中心」並配合家庭及社區環境的護理。鍾劍華認為,這麼多年來基層醫療一直沒有太大發展,與新增醫療資源過度傾向於醫院有很大關係。他分析,現時醫管局與衞生署得到的撥款比例是9對1,大部分資源投放於公營醫院,肩負拓展基層醫療重任的衞生署獲得的資源甚少,非政府組織、長者中心等基層醫療提供者所獲資源更是捉襟見肘。追不上新增需求,更談不上改變公私營醫療比例、解決醫院服務超負荷的積弊。

林鄭曾說發展基層醫療有助減低市民患病住院,尤其是老人使用醫院的次數。(資料圖片/吳鍾坤攝)

半專業網絡助推動

《醫學霸權與香港醫療制度》另一作者、香港明愛專上學院社會科學院副教授林昭寰指出,政府以往過於重視醫院服務,忽視基層醫療的作用。眾所周知,香港醫療服務的結構性問題在於公營系統嚴重超出負荷,大部分市民又因為經濟問題,市民有病時迫不得已湧到公營醫院。林昭寰說,基層醫療連接個人與醫院急症室及其他專科、評估機構等等,應該加大力度借助社區中心、非政府組織推展,甚至組織醫生團隊定期上門探訪,為居民檢查身體,並將健康檢查普及化。

林昭寰以個人經歷為例說明。他透露,有家人患有癌症,需要衞生訪視員定期探訪,監測病況。衞生訪視員是指到居所訪視病人,並提供醫療保健建議的人員,在西方國家很普遍,在香港卻不常見。林昭寰坦言,每日探訪三小時需要1,500元,這筆費用並不是所有市民都可以承擔的。不過,他同時指出,衞生訪視員可幫助家人處理情緒問題,令病人願意服藥及接受基本檢查。

鄒崇銘認同,發展基層醫療是處理醫生不足問題的一個契機,甚至有助改變醫生控制醫療制度的局面。(資料圖片/吳鍾坤攝)

至於治療費用,那位患病的家人需要服食標靶藥,公立醫院藥費約9,600元,私家醫生同類的藥物則要2萬多元,兩者相差三倍,林昭寰直言這樣的收費差異不合理,而且普通市民根本無從得知當中的資訊。在醫治層面,當病人需要開刀抽取組織檢驗癌細胞時,公營醫院按步驟逐步處理,需要先轉介外科,之後再轉介內科及腫瘤科,等待過程繁複。

癌症患者情況特殊,而其他常見長期醫療服務,有更大潛力落實基層醫療。林昭寰舉例,現時很多老人或慢性疾病患者需要長期服藥,排隊看醫生診症的主要目的是觀察病情有沒有轉差,這部分可以由半專業人士處理,例如由社區護士上門作基本檢查。他補充,非政府組織、社工等等的社區聯繫較強,可以向居民提供維護身體健康的知識與訓練。他認為,開設社區康健中心只是起步,之後需要設立監護社區居民健康狀況的機制,以社區為單位將基層醫療「地區化」。他舉例,如果在某個社區收集的數據顯示某種病症的病人求診次數較多,就該相應為那個社區設立長遠目標,有針對性地做更多預防措施,以期減少求診人數,譬如人口老化的地區中風求診機率較高,便該在該區加強針對中風的檢測及教育。

公立醫院藥費與私家醫生同類藥物相差三倍。(資料圖片/羅君豪攝)

基層醫療以預防疾病為主,衞生署是負責推動的主要角色。可是,在當前醫療資源分配格局下,醫管局佔政府醫療開支的比例達九成,過多的資源集中於這個「大戶」,衞生署只能充當小配角。2018至19年度的公共醫療開支預算為712億元,比前一財政年度增長13.3%,佔整體經常開支的17.5%,加幅為近年最高,當中醫管局所獲得的經常資助提高近60億元,以增加病床數目、手術節數、普通科和專科門診名額和相關人手等,提高公營醫療體系的素質。政府又將一年一個撥款周期改為每三年一周期,按照人口增長比例和人口結構的變動,逐步遞增給醫管局的經常撥款。與以往相比,這些舉措無疑都屬大動作,但細究之下,不難發現除了錢花得更多,多數措施大體上仍是因循舊策,而基層醫療實際所獲資源與政府所訂目標是否匹配,實令人感到懷疑。

林昭寰認為政府必須加強衞生署角色。圖為衞生署衞生防護中心。(資料圖片)

長遠來說,林昭寰認為政府必須加強衞生署角色,成為管理醫療範疇的「大內總管」。他直言,醫管局的職責集中於管理住院服務,對推動基層醫療未必能施展更大力度,故應該服從在權力架構上處更高位的基層健康機構。他建議由政府設立中央醫療保險機構,為每一個病症制定合理的標準價、套餐價等指標。

政府以往過於重視醫院服務,忽視基層醫療的作用。(資料圖片/江智騫攝)

上文節錄自第119期《香港01》周報(2018年7月9日)《改革「使唔到力」 誰可搬動醫療制度大山》。

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