【城規三部曲.專訪2】劉太格談短期規劃:再多火雞也不會變孔雀

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要了解一個「好的規劃方案」,要從「好的規劃師」說起。在上一篇專訪文章中,新加坡「城市規劃之父」劉太格解釋了何謂「好的規劃師」。有了「好的規劃師」,還要有一套「好的規劃體系」,才能令「好的規劃」落地。新加坡的城市規劃之所以如此成功,很大程度要歸功於其「好的規劃體系」。

我們做得到,是因為政府得到人民的信任。你們(香港)可能要花十年的時間,才能建立這種信任,但即使是需要花十年的時間,也比你什麼都不做的好。
新加坡城市規劃之父劉太格

新加坡這套享譽盛名的規劃體系,主要由《概念規劃》(Concept Plan)、《發展指導藍圖》(Development Guide Plan)、《總體規劃》(Master Plan)等組成。《概念規劃》期限為30至50年,根據「以人為本」及「可持續發展的理念」,對國家發展願景、人口規模、城市功能佈局等,作出宏觀層面的戰略性安排,極具前瞻性,每20年更新一次;《總體規劃》則計劃未來10至15年的發展,把概念規劃轉化成清晰的整體方案,詳細訂明土地需要、使用用途、高度控制等,每五年修正一次。

例如,根據《概念規劃》,新加坡被劃分為五個片區和兩個絕對保護的集水區,除了最核心的中央商務區,其他每個片區轄下有五至六個新市鎮,每個新市鎮服務20至30萬人,當中再被細分成若干個小區,小區之下再有若干個社區。對於小區的具體規劃,會研究編制《發展指導藍圖》,當中詳細列明所有用地的發展參數,並作公開展覽兩周,向公眾解釋規劃前景;至《發展指導藍圖》經批准後,就會成為新的法定《總體規劃》。另外,新加坡亦設有總體規劃委員會,由10名直接負責建設新加坡的主要政府部門首長組成,以排解紛爭,確保各部門建議符合兩大規劃的要求。

《概念規劃》期限為30至50年,根據「以人為本」及「可持續發展的理念」,對國家發展願景、人口規模、城市功能佈局等。(羅君豪攝)

尊重科學研究 解決生活需要

劉太格擔任主席的新加坡國家發展部宜居城市中心,曾出版記錄新加坡建國50年發展之路的《小紅點大格局》。當中提到,早在英國殖民期間的1958年,殖民政府已經委派著名規劃師George Lionel Pepler出任新加坡規劃顧問,並以1944年《大倫敦規劃》為藍本,制定並通過首部總體規劃,指導未來20年建設。但至六十年代中期,新加坡人口已超越該規劃所預測的200萬,故向聯合國開發計劃署提出申請,以協助新加坡修訂新的規劃藍圖。至1971年,首部全面綜合土地使用和交通規劃的《概念規劃》出爐,以滿足未來20年人口達致400萬的發展需求。

這份規劃藍圖,建基於極度嚴謹的實證科學研究。

「新加坡非常小,我們沒有犯錯的餘地。所以從一開始,我們就必須合理規劃,因為一個錯誤就能帶來災難性後果。」新加坡國家環境局前副局長許劍曾說。新加坡國家發展部前副總規劃師蔡炳才也憶述,該規劃基於入戶調研、數據收集和深入分析,以期達到最佳效果。因為新加坡面積有限,但工業化進程迅速,人口膨脹極快,迫使他們必須嚴謹規劃,以確保國民享有高質量生活和發展空間。

「我經常說,我能有今天的能力,是因為新加坡政府給我一個『規劃實驗室』。每次政府推出新的政策之前,如果我們認為可行,就會去做研究,研究之後才實施;如果不可行,我們會說有問題,不會盲目去做。」劉太格也秉持那種一絲不苟的專業精神:

我畫每一條線,都要知道這條線為什麼這樣畫、畫完會給城市帶來什麼效果。如果沒有滿意的答案,我就不會畫這條線。就算是規劃師,也不能依賴自己的設計天賦,而是必須依賴科學。

1989年,新加坡政府組成新的市區重建局,並委任劉太格出任局長兼總規劃師,負責編製1991年《概念規劃》。當中一大成就,是把原本以中央商務區為中心的「環形加帶狀發展模式」,修訂為「多中心發展模式」,在其餘片區分設相等於第二中央商務區的片區中心,奠定了新加坡今日的發展格局,也為新加坡成為世界一流城市打下基礎。

「很多人把新加坡今天的功勞放在我身上,這是不正確的,政治領袖才是最重要的。」劉太格強調,當地領導人的思路非常明確,信任專業人士的判斷,願意給他們發揮的空間,兩者之間的互動產生了非常好的成果。劉太格任職建屋局期間,負責開發20多個新市鎮,需要買地、拆遷、規劃、建築設計、施工建設及物業管理,當中每一個決定,都經過研究才執行。

「你看這個圖,本身看起來就幾條線,背後我們做了這麼多研究......像這種東西,我可以講幾個小時。」劉太格隨手畫起了組屋單位的平面圖,由組屋面積的大小,到臥室、廚房、客廳的佈局,再到窗戶與窗戶的間距,都有科學數據支持。(另見稿)

「每一件事都不是憑空想像的,有工程學、建築學、管理學、社會學的專家幫我做研究。」劉太格補充,研究有助完善組屋配套、小區建設及新市鎮發展:「我想在這方面,香港的機會沒有我們這麼好,沒有很多的開發量來累積很多經驗。」

劉太格任職建屋局期間,負責開發20多個新市鎮,當中每一個決定都經過研究才執行,不斷完善組屋配套、小區建設及新市鎮發展。(羅君豪攝)

劉太格所言甚是。我們的政府拿不到土地,我們的專家也得不到政府的賞識。

1991年《概念規劃》的另一突破,是劉太格大膽地延長規劃年限,由原定的50年,擴展至100年,制定一個當人口在X年達到550萬時的發展策略(當時實際人口為320萬),為今天新加坡561萬人口的安居奠定基礎。

「我們做規劃,要有信心做長遠規劃。就像你畫一隻大孔雀,如果你的孔雀需要100年才能成長,那你就要做一個100年的設計,讓孔雀慢慢長大。」談起當年這個令人感到不可思議的「百年規劃」,劉太格很是自豪:

現在很多城市都是做短期的規劃,首先他們不知道人的基本需求是什麼,其次他們找藉口說社會變化太快、擔心計劃趕不上變化,所以就做了很多短期規劃,等於只是設計了50隻火雞。你說,把50隻火雞放在一起,它會不會變成孔雀呢?哈哈!

記者想起2007年公布的《香港2030:規劃遠景與策略》,以及預計今年公布的《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》,問:「港府這種十幾廿年的規劃,足夠嗎?」

他笑了笑:「這樣的規劃,就是做幾隻小火雞了,我當然希望你能做大孔雀。」「不過,在長遠的規劃方案裏面,一定要留出一些空白的土地,預留給我們現在想像不到的未來發展的需求,我們就可以放心地做長遠的規劃。」這種土地儲備,稱為「白色地段」(見另稿),劉太格曾經形容,「這是新加坡規劃建設的秘密武器」,如果不是早期預留了土地,今天新加坡的土地早就用完了。

港府要實績重建威望 減規劃阻力

除了長遠而有前瞻性的城市規劃,以人為本的城市空間佈局,以及對人文自然的高度尊重,也是劉太格堅信不疑的規劃理念:「我最近跟中國朋友說,很多城市從功能佈局來說,本來就好像一碟『雜菜』,什麼都丟進去;後來有些專家,覺得『雜菜』不好,要有功能分區,結果他們聽不懂,以為要分開,只在東邊搞什麼、或在西邊搞什麼,這就導致人民生活的不方便,城市就從『雜菜』變成『西餐』,一堆馬鈴薯,一堆肉,一堆菜。」

包括特首林鄭月娥在內的政府高官,在土地問題上經常認為這樣很難做、那樣做不到,令問題遲遲未能得到有效解決方法。(李澤彤攝)

對劉太格而言,最理想的規劃,應該在兩者之間取得平衡,「就像『炒飯』一樣,『炒飯』不是『雜菜』,它是有計劃的,規定需要多少肉、多少菜,炒出來才會好吃……我問你,『雜菜』好吃,還是『西餐』好吃,還是『炒飯』好吃?當然是『炒飯』好吃,哈哈。」

「香港現在有700多萬人口,可能在40、50年後,增加至1,000萬人口,那樣的話,你們就需要造成兩個城市、兩個中央商務區,而且現在就應該用心研究城市佈局。」劉太格提醒,「你現在不規劃,以後這個地方就變成『雜菜』,做規劃的目的,就是要把兩個城市變成兩碟有不同風格的『炒飯』,兩者可以互補。」

有願景、有研究、有遠見、有規劃,就可以善用土地,為人民安居。然而,土地從何來?

我覺得香港最大的問題是,土地怎麼拿來做規劃?這個問題是要解決的。政府要有威信,政府也要有決心!

劉太格透露,當年李光耀及其內閣,非常在意要做好每一件事,故強調各部門首先要訂好政策,其次嚴格按照政策執行,而且執行的時候要明顯讓人民感覺得益,「用李總理的話來說,『Not only you must do the good work, you must also to be seen to be doing the good work』,就是『你不單要做好工作,而且要讓人家知道,你正在做好工作』。」

劉太格說,當人民感受到政府是在幫他們做事,自然就會信任政府,「一信任政府,有些政策就算他們不懂、想不通,他們也會覺得,我還是要支持,政府的施政威信就會提升」,當有了人民的支持,政府更應該小心翼翼,以人民的利益為依歸。他提到,加盟建屋局初期,每天都看報紙,虛心接受人民對公共住宅的批評:「我不能把他們的埋怨『丟』到廢紙簍去,所以就組織不同範疇的專家研究,了解人民的需求,改善他們的生活。」剛開始時,人人都埋怨,說「為什麼要逼我們去住那些不友善的高樓」;到後來,人們還是埋怨,說「為什麼還不接我們到那些高樓去住」?

對於為什麼新加坡能,而香港不能?劉太格說:「我們做得到,是因為政府得到人民的信任。你們可能要花十年的時間,才能建立這種信任。」(羅君豪攝)

包括特首林鄭月娥在內的政府高官,經常認為這樣很難做、那樣做不到,而在新加坡採訪期間,幾乎所有的受訪者都告訴記者,正正是因為「新加坡土地不足」,所以當地政府更加要善用土地,盡其所能解決人民所需。

為什麼新加坡能,而香港不能?

「我們做得到,是因為政府得到人民的信任。你們可能要花十年的時間,才能建立這種信任,但即使是需要花十年的時間,也比你什麼都不做的好。」劉太格語重心長,再次強調,「政府真的要有威信,要有決心。」

土地供應專責小組牽頭的「土地大辯論」公眾諮詢進入尾聲,然而,各界討論大多集中於各執一詞的「如何覓地」,而非更加關鍵的「如何用地」,即對土地分配仍然缺乏規劃、對城市規劃仍然缺乏願景。《香港01》特此策劃「城規三部曲」系列深度報道,先後到訪新加坡、上海和深圳,探討當地城規建設經驗,冀為我們未來的城市面貌帶來一些想像和啟發。

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上文節錄自第124期《香港01》周報(2018年8月13日)《專訪新加坡規劃之父劉太格 「香港不缺地,缺規劃」》。

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