【城規三部曲】上海堅持多中心 網絡化 對香港有何啟示?(上)

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上海城市問題要比香港複雜。它沒有一國兩制的邊境區隔,全國近14億人理論上可任意出入;它身兼長三角及全國經濟龍頭、四大一線城市之首,舉手投足須為全國城市垂範;它歷史悠久,與香港幾乎同時開埠,舊城歷史建築繁多,生活環境欠佳;它幅員廣闊,面積幾近香港七倍、深圳三倍,只計發展用地面積,已是香港全境的三倍;它人口密集,常住人口逾2,400萬;它發展極化問題嚴重,核心圈(半徑<5公里)人口近3萬人,多於紐約、巴黎,遠超東京、新加坡,浦西外灘及浦東陸家嘴承載主要商業活動、提供主要就業機會。

上海面對的核心問題是中心極化、區域發展欠均衡。這也引致港人非常熟悉的現象:每日大量人口往返居住及工作地點。城規角度稱之為「居職分離」。應對居職分離是所有大城市的責任,要說港滬分別,應說在起點上,上海是明知不可而為之,香港則是明知不可則不為,發展下來,上海是「柳暗花明又一村」,香港則是「歧途迷惑終不悟」。導致如斯分野的關鍵,大概只能尋問於制度設計與領袖識見。從《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》(下稱《2035總規》)的編製,可供窺視上海「上下求索」的蹊徑。

截停人流 發展城市副中心

上海新一輪總規原稱《上海2040》,始於2014年5月6日上海召開的全市第六次規劃土地工作會議。主持會議的時任上海市委書記,是現時主管港澳事務的中共中央政治局常委韓正。韓正在會上清晰指出:「編製好面向未來的新一輪城市總體規劃,必須堅持問題導向……規劃工作是百年大計,不能走彎路,不能出錯誤,否則將永遠遺憾。編製規劃既要積極、更要穩妥,既要有為、也要無為,重視留白。該守住不能變的,就要確保不突破底線,該與時俱進、面向未來的,就要為我們的子孫留足空間。」要永不遺憾,先決在於問題導向,沒有這種意識,那麼時任國土資源部部長姜大明提出的總規三大要求,即「四個轉變」、「六個突出」及「五量調控」,必然無從開展,也無法堅持多核心及網絡化發展。

四個轉變指「從規模擴張型的規劃向資源環境緊約束條件下有邊界的規劃轉變、從單純以經濟發展為中心的規劃向以促進人的全面發展為中心的規劃轉變、由注重目標制定的技術性文件向注重規劃實施的綜合性公共政策轉變、由編製完成就一成不變的靜態式規劃向基於過程控制的可維護的動態式規劃轉變」。

六個突出指「突出以人為本的發展內涵、突出區域一體化的發展格局、突出生態優先的發展底線、突出功能提升的發展方向、突出睿智增長的發展路徑、突出開放包容的發展精神」;五量調控指「總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高」。

2014年時任上海市委書記韓正在上海全市第六次規劃土地工作會議指, 規劃工作是百年大計,不能走彎路,不能出錯誤,否則將永遠遺憾。

香港城規沒有具備「問題意識」嗎?大概不能如此說。只是問題分表、質,問題意識也需分表、質。因應商業中心區商業用地不足、通勤壓力過重等系列問題,政府着力於加強道路、軌道質、量,籌謀以連續面、廊帶式發展擴張中心區域面積。這些舉措都是在處理問題表面,沒有觸及本質。結果,效率更高的運輸、密度更高的土地只為城市核心帶來更為沉重的通勤壓力,需要更高效的交通系統;惡性循環下,受苦的還是城中人。

上海同濟城市規劃設計研究院總規劃師、同濟大學城市規劃系教授孫施文曾參與《2035總規》的編製,他認為要透過建設新中心商業區(CBD)分散上海市中心的發展非常困難。我們問孫施文的第一個問題就是關於浦東由頭建設的過程中遇上什麼困難。他大概知道我們要問疏導中心的問題,笑了笑,就予以指正,「浦東其實也不是重頭開始發展。」

他指出上世紀九十年代以前,浦東陸家嘴已屬市區部分,沿着黃浦江本來就有一條工業帶,四周也有民居、工人新村、有基建。導致「寧要浦西一張床,不要浦東一間房」的關鍵,只是交通不便。「只要越江交通問題解決,大家都自然到浦東去了。」當然,他也不否認政策上要求國企先行的起導作用,但要透過真正遠離原有中心區的地方,建立新城以疏解中心功能,則是不太可能。說起部分規劃者認為可以把前灘發展成第二個陸家嘴,教授開懷地大笑了一番。

孫施文不忘提醒我們,搬遷與否是市場行為,金融業需要面對面的接觸,它集中是有其道理的—當然,後台支援往外遷也是有道理的市場行為,甚至可以考慮遠遷嘉定等地。但後台遷移後,剩下的空間往往是換來小公司進駐,人員更為緊湊,這也是須考慮的問題:所謂疏解,結果可能令市中心變得更為擠迫。

雖然困難,孫施文還是說出了可能性所在。「從九十年代的中後期開始吧,各區域都開始有中心,譬如五角場、中山公園等商業區,但總量最高的商業區仍在陸家嘴。從大的角度來講,我覺得它不能疏解。除非國有銀行、外資銀行願意走。但就他們集聚的需求,我覺得在一段時間內往外遷的可能性很小。但是貿易的現在都走出來了,換了一批像牙醫一類白領喜歡的輔助服務業。」

我們問及香港如何才能疏解CBD壓力,孫施文連番搖頭:「唉喲,香港比上海還難多了……你想一想啊,你們的交通體系,原來都是往這個地方來的—你上下班最方便的就是這個地方。上海卻是有條件做到四通八達—之所以能在外邊有這麼多商業中心區就是這個原因。你要用很大的成本把不同地區的交通交集起來,形成不同方向的聯繫。」絕望之後,他又向我們提到截流點:「我在香港中文大學待過一段時間,就是在沙田。你有辦法把附近幾條鐵路線都朝沙田轉過來,就可稍改聚集中心單向的問題,起『截流』作用」。

孫施文認為要透過建設新中心商業區分散上海市中心的發展非常困難。(梁鵬威攝)

如果像沙田這樣的地方能發展起來,原本有一片(住在新界)的人是要到市中心上班的,就被截了這就有發展(副中心)的可能。
上海同濟城市規劃設計研究院總規劃師孫施文

他用徐家匯作為例子,就是起着截停閔行區人流的作用:「早上從閔行到徐家匯方向的列車擠得不得了,但同是1號線,再往市中心的人流就少多了—因為徐家匯的商業樓宇把一大片的人截住了。」這種建在交通樞紐地帶副中心式的區域,疏解的是非中心功能,把其他後勤、支援工作搬離中心區。職位雖然沒有完全遷到居住地,卻有效把主要交通動脈的人流截停、減磅,減輕中心區壓力。「如果像沙田這樣的地方能發展起來,原本有一片(住在新界)的人是要到市中心上班的,就被截了;這就有發展(副中心)的可能。」

觀點爭鋒 關鍵還需均衡發展

我們帶着相同問題訪問了《大國大城》的作者、上海交通大學特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘,他給我們的答覆則是完全顛覆的。他不但不同意「疏解」,反而認為現在的上海還不夠集中,要繼續壯大規模,才能真正發揮龍頭帶動區域發展的作用(見另稿)。陸銘的聲音在內地不算是少數,經濟學者、規劃學者挑戰這種「緊約束」發展觀的,大有人在。

上海規劃上一直堅持多核心發展模式—縱使多番撞壁,還是屢敗屢試。(梁鵬威攝)

爭議雖多,但在規劃上,總旋律還是要「拉鬆都市、均衡區域發展」。《2035總規》還是保留了上一版規劃(《上海2020》)疏解中心、興建新城的主要戰略,提出「一主、兩軸、四翼;多廊、多核、多圈」的空間結構。原有的城中心,特別是由浦西外灘及浦東陸家嘴組成的CBD繼續發揮國際金融中心的作用;兩軸四翼分擔不同的市中心功能,如川沙(及其鄰近的張江區)將會以科技中心定位,寶山則會繼續負責工業發展;至於更外部的新城,則會以衛星城市的方式,分擔各類城市功能—特別是分擔都市人口。再加上廊帶發展,上海在新一輪總規中至為明顯的野心,就是打破城區及新城區間的空間斷層,形成更具系統及綜合功能的發展片區。

上海規劃上一直堅持多核心發展模式—縱使多番撞壁,還是屢敗屢試。《2035總規》中,就在中央活動區外定下中環軌道環線規劃,並把位於環線附近的浦西真如、江灣—五角場、浦東的金橋、張江、花木—龍陽路定位為主城副中心。整個區域內更是次級中心林立。這種多核發展模式歷史悠久,在1958年的《上海市總體規劃圖》及1959年的《關於上海城市總體規劃的初步意見》,已清晰提出發展閔行、吳涇、安亭、嘉定和松江五個衛星城,同時規劃北洋橋、青浦、川沙、奉城、南匯等十二個衛星城,時間上與香港展開衛星城市規劃相若。時至今日,雖然這些「新城」都已取得一定發展,但談到分擔市中心功能,除了少部分較貼近中心的新城,其餘的遠遠未能做到。工作機會仍然集中在市中心,導致中心活動區域居職分離、發展過度極化的問題非常嚴重,就如香港現況。

既然困難,那這種堅持是源起哪種信念?

上文節錄自第125期《香港01》周報(2018年8月20日)《 堅持多中心 網絡化 「上海2035」對香港有何啟示》。

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