【城規三部曲】拋下一個「怕」字 開拓浦東廿年打造另一個上海

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提起浦東,最常聽到的是源起「寧要浦西一張床,不要浦東一間房」的經濟奇蹟。到浦西的舊里弄看,石庫門中殘破、狹隘的蝸居,確實只能放下一張床。它記錄的是九十年代的上海,住着的是打死不願赴浦東的上海人。然而,「浦東開發開放令」頒下的十多年間,已寫下一個個奇蹟,浦東也徹底教人刮目相看。浦東陸家嘴與浦西外灘隔江相望,共同組成商業中心區域,是上海持續發展成世界級都會的重要資產。浦東不斷革新、冒險的精神,今日的香港可以學得多少?

發展浦東有政治考慮,但本質上是出於經濟考量。六四事件後,鄧小平曾表示:「現在國際上擔心我們會收,我們就要做幾件事情,表明我們改革開放的政策不變,而且要進一步地改革開放。」當上海市政府提出浦東開發計劃後,很快就獲批准。

如果只注意到1990年代初的連番決策,很容易會放大政治考慮。事實上,發展浦東最早見於1984年的《關於上海經濟發展戰略的匯報提綱》,也寫進了《八五總規》。國務院在1986年指令上海「要逐步改變單一中心的城市佈局」,以發展浦東為核心任務:「當前,特別要注意有計劃地建設和改造浦東地區。要盡快修建黃浦江大橋及隧道等工程,在浦東發展金融、貿易、科技、文教和商業服務設施,建設新居住區,使浦東地區成為現代化新區。」

一軸四帶的佈局,旨在達到均衡城鄉發展,也有效疏解陸家嘴一帶的非中心功能。(資料圖片/視覺中國)

以攻代守 破上海百年城市佈局

大格局早在《八五總規》已定下,上海借發展浦東改變城市格局,非緣起政治任務,只是政治事件加快了發展進程。用曾任上海市委常委兼副市長、見證浦東起步的趙啟正的話說,「開發浦東曾凝聚了幾代人的夙願,但因各種歷史原因,都未能付諸實施。」鄧小平的「領袖決志」,打破這一切。

下達浦東開發令後,鄧小平多次巡視,留下多句名言。1991年春天,他在浦東說:「要克服一個怕字,要有勇氣;什麼事情總要有人試第一個,才能開拓新路。試第一個就要準備失敗,失敗也不要緊。」1992年南巡,又說到:「到本世紀末,你們上海浦東及廣東深圳要回答一個問題,你們搞的姓『社』不姓『資』,而且你們兩個地方都要做標兵。一個方面要講綜合國力,第二方面就是精神文明。」浦東開發在鄧小平眼中,不但是守勢,更是攻勢,浦東與深圳都是近乎從零開始發展的「改革開放、二次創業排頭兵」。

租界的特殊歷史,令不同的土地用途「無分貴賤」地混雜在中心區。(梁鵬威攝)

守勢,核心在於疏解城市功能。上海城市佈局複雜,在浦東開發之前,不像其他國際城市般擁有清晰的商業中心區域。租界的特殊歷史,令不同的土地用途「無分貴賤」地混雜在中心區。這種奇怪佈局不但不利商業拓展,對改善居住環境同是大挑戰。空間難題限制上海發展,不易克服。如果放在香港,我們的官員也許只會考慮更新舊區土地用途,加強道路及鐵路交通運輸效率等標、本兼不治的策略。

上海治亂之道,在於以攻代守。中央政府交託上海的任務是「以上海浦東開發為龍頭,進一步開放長江沿岸城市,盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一,帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍」。它既要發展一個全新的商業中心區,徹底打破原有空間局限,還要借勢推動上海及長三角的發展。大局思維、破格思維與問題導向思維,三者相結合下終有了發展浦東的戰略部署。

同濟大學城市規劃師孫施文認為,開發開放浦東前,相較於浦西,非常落後。(梁鵬威攝)

回到鄧小平1991年的講話,當時的上海到底在怕什麼?上海同濟城市規劃設計研究院總規劃師、同濟大學城市規劃系教授孫施文回顧這20年發展,只輕輕地跟我們說了句:「沒有那麼難。開發前就有不少碼頭、工廠,黃浦江以東大約兩公里的土地都是有民居的,也建了不少工人新村。」

開發初期歷任浦東開發辦公室副主任、浦東新區管委會副主任的黃奇帆在《上海市浦東新區工商年鑒1991-1992》描述了浦東開發前的經濟概況:「早在1900年,浦東城廂鎮出現了第一家毛巾廠。新中國成立後,浦東地區的經濟取得了長足的發展,特別是鋼鐵、石化、造船、建材、紡織等大工業在黃浦江的東側紛紛建立起來,初步奠定了浦東地區的經濟基礎。至宣布浦東開發之時的1990年,已有1.2萬多個工商企業。」難怪孫施文聽見我們誤以為浦東在開發前是一大片農田時,會竊竊偷笑。

但孫施文也同意,浦東相較於浦西,非常落後。河寬300至700米的黃浦江天然地隔阻了浦東與浦西,住慣浦西的人下意識認定對岸的浦東是塊難以到達的「爛地方」。縱使基建不斷發展,越江大橋隧道也多起來了,還是有「不要浦東一間房」的心理障礙。

孫施文同意浦東較浦西落後。(梁鵬威攝)

從理性角度考慮,的確只是心理障礙,浦東沒有什麼不好。要說明這點,中央開始「讓領導先行」。孫施文憶述當年的「國企遷徙」:「當時最大問題是『誰來?』,中央政府透過各個省、各大銀行、國有機構,例如中國銀行,都在這個地方設立試點。所有的國有銀行都在浦東設了分行—以前我們叫『分行』的都是省級單位。鄧小平南巡後各種大樓都蓋起來了,政府鼓勵外資—主要是港資參與陸家嘴的房地產開發,(參考香港的)土地批租制度也建立了。在九十年代中後期,國際資金也進來了。浦東開發的兩大關鍵問題:基礎建設及吸引金融機構,就這樣解決了。」商業發展起來、基建也持續改善,市民慢慢接受浦東發展起來的事實,開始遷動起來。政府也透過在浦東發展保障性房屋,用政策遷移人口—孫施文說,這是學香港公屋遷民的做法。

我們現時說規劃,很強調公眾參與,但在關鍵的決策上,領袖需要發揮精英決斷能力。若然當年的中共中央與上海市委事事諉過於「民意」,不願承擔領導責任,順着「寧要浦西一張床」,認為浦東是不可能發展起來的,那麼,今日世界不會知道陸家嘴在哪裏。

浦東也是如火如荼地推動多中心、網絡化的改革。(梁鵬威攝)

再持續發展 宜居城市唯一道路

解決問題的工具若然不能應時而變,就可能變成問題一部分。現時與浦西黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、虹口區、楊浦區共同組成中央城區的浦東新區,在一段時間內確實疏解了浦西中心、密集人口,同時也透過重組土地佈局,刺激了兩個區域的經濟共同發展。但高度融合後,陸家嘴金融區一帶構成上海的新單一中心,開始成為大城市病灶的一部分。道路建得再寬闊,過河大橋建得再多,過河隧道通得再密,也完全沒有辦法解決都市中心的嚴重堵塞—這是中心極化的必然死症。強化交通網絡,不但是強化商業中心區的可達度,也吸引更多人前往中心區,結果只會構成更嚴重的通勤壓力,這種惡性循環,見不到渡彼岸的一日。

前文提及上海正在以多中心、網絡化的總發展綱領拆解全域的困局。浦東也是如火如荼地推動相關的改革,可以讓我們作為個案,細緻看看如何在一個嚴重單一中心極化的區域內,規劃一個多中心、網絡化的城市。

空間及人口規模上,香港與浦東還是頗相近的。據《2017上海統計年鑑》統計,浦東新區面積共1,210.41平方公里,常住人口550.1萬,其中外來人口佔234.19萬。《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》發布後,浦東也在積極規劃《浦東2035》(《上海市浦東新區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2035)》),作為分區總規呼應、細化上海總規的發展策略,原定上半年推出,可惜至今未見蹤影;不過,相對短期而規劃更詳細的《浦東新區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》(《浦東十三五》)也可讓我們理解浦東對空間佈局的主要設想。

所有討論浦東新規劃的焦點,必須由南匯說起。南匯雖然早在1958年劃歸上海管轄,但成為浦東新區的一部分,只是2009年的事。南匯佔地逾800平方公里,新得南匯令到浦東的面積大增,也免除了不同區域發展間出現規劃不協調,甚至因為官僚礙事的情況—這在內地推動同城化的過程中並非罕見的事。兩區相併,也意味着浦東國際機場及洋山保稅港區也進入了浦東的懷抱。併區之後,原臨港新城在2012年改稱「南匯新城」。這座只有數萬人的新城,在起步之初已定位為「獨立輔城」。

「飛地式」的發展是否可行,更關鍵在於它的設計是否具備更宏大的野心。(梁鵬威攝)

若然浦東主城區的規劃目的,是要「順延式」擴張市區面積,以解放浦西沉重的土地及人口壓力,南匯新城就是要「飛地式」真正徹底打破浦東的單核局面,甚至要在大南方發展起一座大城市。浦東新區前副區長陳鳴波曾指,新城與上海主城區的關係,將類似日本的橫濱與東京,規劃人口總量在100至150萬,雖然《浦東2035》中的規劃人口已銳減至60萬。見證過浦東與深圳在20年間崛起登峰的人,相信均不會質疑南匯的可能性。

「飛地式」的發展是否可行,更關鍵在於它的設計是否具備更宏大的野心。當下《浦東2035》還沒有出,《奉賢2035》(《上海市奉賢區總體規劃暨土地利用總體規劃(2017-2035)》)可資參考。奉賢與南匯同處上海的大南方—一個被微信公眾號發文謔稱為「有點像沒落的俄羅斯」的地區。南部三區(南匯、奉賢、金山)在今日還被視為是荒涼地,諸如題為《上海1萬9超底價大盤,僅8人搖號!咋回事?》的報道,聽起來就有點像昔日的「不要浦東一間房」。

一主指「主城區」;兩軸指「黃浦江、延安路—世紀大道」;四翼指「虹橋、川沙、寶山、閔行」四個片城區;多廊指「沿江、沿灣、滬甯、滬杭、滬湖」等不同功能走廊;多核指「嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯」等新城、新副核心區域;多圈指「培育功能集聚的重點新市鎮,構建公共服務設施共用的城鎮圈」。

上文節錄自第125期《香港01》周報(2018年8月20日)《拋下一個「怕」字 開拓浦東 用二十年打造另一個上海》。

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