【城規三部曲】中國大城市規劃思維有誤 專家:規劃不當致城市病

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在中國大城市限制人口和土地發展的趨勢中,上海交通大學經濟學院特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘常有異議。這位著有《大國大城》一書的中國城鄉經濟發展專家,認為人口不一定是「城市病」的病灶,強調城市只要規劃和管理得宜,人多反而可保持發展活力。對於上海的土地限制發展政策和經濟「香港化」,陸銘亦甚感擔心,認為埋下削弱經濟動力和競爭力的隱憂,並成為《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》(下稱《2035總規》)中,晉身國際大都市目標的阻力。

上海浦東開發,除了經濟成果外,整體規劃存在什麼弊病?上海未來應往什麼方向發展?中國大城市的規劃思維又存在什麼誤區?

上海交通大學經濟學院特聘教授、中國發展研究中心主任陸銘。(梁鵬威攝)

問:香港01  答:陸銘

 

如何評價浦東的發展?

浦東這一輪發展速度非常之快,主要還是因為上海。上海位置有得天獨厚的優勢,因為在長江入海口,是長三角龍頭城市。上海從1949年以後,一直是受到比較多控制的中國城市。你看改革開放,在1990年開始開發浦東,當時鄧小平都說過一句話,「開發開放浦東做晚了。」

交通基礎設施的建設,一直起非常重要作用,比如黃浦江的橋、隧道、軌道交通的建設。上海在開發浦東時做了一些事情,例如公共服務。當時上海有「寧要浦西一張床,不要浦東一間房」的說法,後來政府也很聰明,把好的學校在浦東開分校,以及陸家嘴金融區的形成,浦東便一下子起來了。另一個非常重要的帶動力,是出口加工區,張江高科技園區等一系列政策也對浦東的發展非常重要。再往後講是最近這幾年的事情了,浦東原本是非常小的,後來發現土地方面受到局限。當時有一個做法,把南匯併到浦東裏面,現在的浦東是包括原來南匯縣的。它在當時起到的作用,是為浦東下一輪發展提供新空間,同時對南匯又有帶動作用。因為南匯位置比較偏,在上海邊緣一併進來,雙方都得利。

浦東的總體發展,正面來說,從經濟的角度是成功的。但也有一些問題,浦東的城市建設,學習了美國大城市的傳統做法,但現在美國都在走一條新的道路了,浦東留下很多後遺症。它的道路太寬,整個浦東新區建設都為開車者服務的。機場過來就有種感覺,整條道路也缺乏活力。現在,我覺得比較主流的思想已經開始反思浦東開發城市建設的做法。

絕大多數美國大城市都是路寬、樓矮、密度很低,把城市(面積)拉得特別大,例如洛杉磯,浦東的建設當時也走這個模式。現在看來,浦東還比較缺人氣,它現在在往回補。你從香港到浦西還覺得挺親切的,你到浦東就像美國城市。對我們研究城市的人來講,對這種模式是比較批評的,它帶來的街區活力不夠。如果當時浦東建設走浦西的模式,恐怕今天看到的浦東會更具活力。

陸銘認為,浦東留下很多後遺症,它的道路太寬,整個浦東新區建設都為開車者服務的。(梁鵬威攝)

內地大城市的規劃有什麼問題?

中國的規劃學界受前蘇聯影響很大,改革開放以後,上世紀八、九十年代逐漸開始吸收西方的東西,但一開始接觸的時候,即七十年代到八十年代,西方的規劃學界已經開始出現很大的變化,九十年代中國開始建新城市的時候,整個理念是沒有跟上西方所謂的新城市主義。新城市主義開始強調高密度、緊湊型城市發展,而前蘇聯和六、七十年代美國的主流規劃學界都走低密度、花園城市、寬馬路的模式,後來美國反思的時候,我們就沒有跟上。

這個對中國今天的發展影響很大。以陸家嘴為例,表面上看挺漂亮,但和香港中環比較就知道分別,中環效率極高,密度高,可以建空中連廊,可以完全步行。陸家嘴是沒法步行的,從一個樓到另一個樓,你必須下樓過寬馬路再上樓。另一個問題也是獨一無二的,全世界沒有哪個城市像上海一樣,把金融功能分在一條河的兩邊,這個對上海的金融發展制約非常大。因為金融是非常講究訊息交流的行業,這一點對發展是非常不利的。

浦東有成功之處,放在改革開放的歷史裏,因為藉着經濟的發展、上海的發展,又是現代化的建設,包括科技園、產業園,到最近開放的自貿區,它當然會好。但美中不足的是,城市建設方面的理念和現在最新的緊湊型城市的理念(不同),包括之後上海城市功能的變化,服務業比重會愈來愈高,城市功能會愈來愈像香港、紐約、東京。目前的城市規劃留下的後遺症,是接下來要解決的問題。香港是緊湊型的,但有它的問題,地形問題和土地供應管得太嚴,我覺得不像香港這麼極端的例子是紐約和東京。高密度的城市有利於很多方面,服務業為主的城市會要求人與人面對面交流,效率和效果是不一樣的。

陸銘認為,全世界的發展趨勢是人口往大城市集中,大城市的人口是往市中心集中,中國現在正好是反着的。(梁鵬威攝)

現在的發達城市發展到這個階段,城市人口還在向大城市集中,為什麼?因為產業結構在發生變化,以訊息為核心競爭力的產業比重在提高,大家需要交流和討論。比如諮詢 、文化、傳媒,教育、醫療,高密度的大城市有利於這些東西。因為界面需要非常重要,高密度城市實現便捷、低排放,像美國亞特蘭大、洛杉磯這種城市,城市的油耗、擁堵、大家不方便,對現代服務業是不好的。

從提高人的生活品質角度來講,高密度城市,如香港、東京、紐約,特別容易產生街邊店,因為密度一高,生活性的服務需要有人流。高密度就有人流、街邊店,街邊店一來就達到兩個滿足人類需求的,一是便捷,我的生活半徑會比較短。香港就是這樣,香港是雙刃劍,高密度會導致房子小,但好處是便捷,幾乎500米之內,所有生活需求都能滿足。另外就是低的碳排放,像亞特蘭大、洛杉磯就很難改善了,而高密度減少碳排放的原因一是距離短,二是發展公共交通,你看我剛剛講的幾個高密度城市,對於環境保護就非常有好處。

中國大陸的城市問題是非常大的。全世界的發展趨勢是人口往大城市集中,大城市的人口是往市中心集中。中國現在正好是反着的,我們做法是嚴格控制超大城市發展,然後在北京上海做市中心人口疏散。你愈疏散,通勤距離就愈長,導致了職住分離的問題,最後就是把人口疏散,把居住的地點疏散到郊區去了。但我就業的崗位,服務業的產業還在市中心。服務業的生產需要和人見面,放在市中心最方便,也效率最高。職住分離,長途通勤,結果城市擁堵是加劇的。

陸銘認為,政府對美和宜居的理解是乾淨,政府的思維是街邊店都是亂亂的。(梁鵬威攝)

如何看北京、上海的封牆堵洞現象?

我研究北京的地塊更新,因為中國政府喜歡商業地產,背後原因你也猜得到,可以招商引資,可以開寫字樓。結果愈是地塊更新,商業地產愈多,大家就往郊區擠出,市中心住房不夠,大家就住得遠遠的。我最近在看職住分離的問題,凡是有地塊更新,北京居民就搬得更遠。北京問題更嚴重,寬馬路,沒街邊店。而且這一輪北京上海都在做一個很壞的事,封牆堵洞。街邊店就沒有了,要麼我就不消費,要麼我去更遠的地方消費。

我們對美和宜居的理解是乾淨,政府的思維是街邊店都是亂亂的。所以你看商店的標牌,香港和東京都是多元化,這裏喜歡統一。比較極端的例子,有個城市招牌都是黑白色的,弄得和辦喪事一樣。我們很多人是以這個為美的,這和我們美學教育不夠有關。審美問題,加上地方政府力量特別強。要是發生在香港,人們就會抵制,但是這裏政府讓你拆,你就得拆。我們對於什麼是美的城市的理解層次還是比較低,是以整潔乾淨為標準,不喜歡多元化和豐富。什麼是人文?規劃中寫人文之城,但它對人文的理解是文化活動,不是城市自發形成的氛圍,比如街邊自發的。你看上海,它有很多東西很驕傲、很前沿,公共文化設施、博物館,文化展示的中心、硬件……看裝修,可以說是世界一流;但往下看,仔細看,什麼是人文?比如內部裝修的藝術感就差了。除了政府推動的、用錢堆出來的以外,如何增加市民生活的豐富程度?比如到現在中國大城市基本還是嚴格禁止街頭表演,上海會嘗試發牌照,給了幾個牌照,現在媒體好像也沒報道了,悄無聲息了。

城市是需要人文的。如果借助我們現在主流的語言,人文這兩個字最根本的,就叫精準識別需求。我一直在講,市場經濟就是以人民對美好生活的嚮往做目標。哪裏有需求,就有供給。現在是由政策指定者來決定什麼是美好生活,很難保證精準識別需求的。我覺得還是要多看看市場反應,市民對城市生活的需要。比如街邊店是怎麼開出來的,如果沒有這個需要,如果我們覺得髒亂,髒亂就管環境嘛。城市是有城管隊伍的,城管,中國最巨大的隊伍,不衞生你就管衞生,有犯罪就管犯罪,你現在直接關掉,用中國老話來講,你倒洗澡水把孩子也倒掉了。市民的需求沒有了嘛。

陸銘認為,上海控制人口、限制土地擴張對未來的影響是成本上升、經濟增長放緩。(梁鵬威攝)

上海控制人口、限制土地擴張對未來有什麼影響?

成本上升、經濟增長放緩。上海現在表面上看起來不錯,但主要靠金融和房地產,這就是我說的上海經濟香港化。上海作為全國金融中心,只要有股票交易就可以賺錢,只要房子有交易,就能賺錢,這些都體現在GDP裏面。上海的金融貢獻佔GDP 30%(應為金融業、房地產業,以及租賃和商務服務業合計;見2017年《上海統計年鑑》)。表面上看起來上海經濟增長很不錯,稅收增長也很不錯,稅收高到我們的市長不敢相信,「(經濟)非常景氣啊。」他派人去查,發現是真實的。但你往下想想就開始心裏發慌了。你想想這個經濟結構,上海這麼多的人口、這麼多的地,製造業應該佔有一定比重,服務業更加應該佔有一定比重。上海現在正在喪失競爭力啊,高科技的公司、年輕人多的公司,都在往杭州跑,所以,現在國際上的人才不到上海,往新加坡跑,國內的人才往杭州和深圳跑,上海一點危機感也沒有。

上文節錄自第125期《香港01》周報(2018年8月20日)《城鄉發展專家陸銘: 規劃不當是城市病主因》。

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