【城規三部曲】上海堅持多中心 網絡化 對香港有何啟示?(下)

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汲取自身發展經驗,也深入參考其他城市的成功之道,是所有具活力的都會必須擁有的能力。上海總規原則四個轉變中的「由編製完成就一成不變的靜態式規劃向基於過程控制的可維護的動態式規劃轉變」,大概就是參考深圳持續檢討總規的辯證做法。回到香港,我們看着市區重建策略、六項優勢產業、起動九龍東等隔靴搔癢、有始無終的策略,再看《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》「看似」有遠景有策略的規劃文件,難免教人憂心香港前景。

二是顧及市域內的均衡發展。孫施文對我們說,上海自改革開放以來、特別是在浦東開發後,在批地政策上效法了香港。但這種「香港化」在部分人眼中卻不是什麼好事。陸銘坦言,上海香港化中的最大問題,就是被金融及地產業掏空實體產業。金融及地產業佔據中央,要鞏固實體經濟的實力,就須依賴其餘空間發展產業,實現產業多元化、「再工業化」。

上海空間較大,相對長距離的通勤挑戰,令區間聯合在上海不容易實現。單是市域內達成一體化就不容易,要形成大都會區、長三角城市群的一體化,就更加困難。然而,一日千里的交通網絡發展,卻為實現區域通勤網絡化提供了成功的可能。

1993年開通的地鐵,由申辦世博期間的65公里,發展至今日逾660多公里,營運長度居世界第一。7月19日,上海更迎來地鐵第5,000輛列車。內媒預測,未來兩年的列車將保持年增1,000列。高效高能的城軌系統,形成穿插整座城市的網絡。各條地鐵路線之間縱橫交錯,並不像香港以都會區為通勤核心。

上海空間較大,相對長距離的通勤挑戰,令區間聯合在上海不容易實現。(梁鵬威攝)

發展交通 完善多核心帶狀模式

一是顧及區域及至國策發展。香港官員比上海「幸運」,規劃發展時毋須像上海般諸多掣肘。揭開《2035總規》第一章第一節,說的就是編製總規的法律及規劃根據文件。細數起來有《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《上海市城鄉規劃條例》、《中共中央國務院關於進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》、《生態文明體制改革總體方案》、《長江三角洲城市群發展規劃》、《上海市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》等等屬頂層設計的文件,為上海的總規指引畫路。這些文件提出的要求很直接,「規劃須符合國家發展的整體策略。」

其中,《長江三角洲城市群發展規劃》是份頗值得注意的文件。我們現時常談論的「大灣區」,它的發展規劃文件如無意外將會稱作《粵港澳大灣區城市群發展規劃》,具體指引會是怎樣,《長三角規劃》也許會給出一些啟示。與大灣區的多核形態不一樣,長三角有明顯的單龍頭—上海,它有責任帶動區域經濟發展,絕不能「自己顧自己」。

同濟大學建築與城市規劃學院教授唐子來曾說,「上海的人口增長不僅僅取決於上海本身,如果全國的區域發展差距依然很大的話,人口就會繼續湧向北上廣深。」在全國佈局中,限制人口湧入四大一線城市,也是平衡區域發展的必須舉措。《長三角規劃》中明確要求提升上海全球城市功能的同時,更要求「加快提升上海核心競爭力和綜合服務功能」,具體責任則是「推進周邊城市協同發展,引領長三角城市群一體化發展」。長三角單一核心為上海帶來的責任,令它在規劃時必須顧及長江經濟帶和一帶一路等國家戰略。《2035總規》呼應《長三角規劃》,強調「引領長三角世界級城市群」、「突出上海區域引領責任」。上海限制總量的設計,旨在迫使部分產業流向長江三角洲、帶動區域發展。

孫施文說,上海自改革開放以來、特別是在浦東開發後,在批地政策上效法了香港。(梁鵬威攝)

上海經驗 供港借鑑謀發展

上海交通大學碩士張琳薇在其畢業論文中,對這種模式畫了一幅頗為清晰的藍圖。她強調,「隨着城市副中心的形成,就業與居住一同郊區化,城市職住空間重新分布,通勤流不僅有城市外部到內部、城市副中心內部,還存在於副中心之間。」利用城軌發展,既要帶來居住空間,也要刺激區域經濟發展,做到生產、生活、生態空間的平衡與相互接連,形成新的副中心。

上海充分利用各種交通網絡的交接點,發展一個又一個新的副中心,持續增強不同區域的經濟實力。除了著名的虹橋綜合交通樞紐,上海又正在浦東積極利用交通交匯中心發展龍陽路樞紐,劍指打造另一個重要商業中心。

中央區的鐵路再利用城軌系統接駁新城,形成一個更廣闊的網絡系統。如軌交5號線南延伸段連接奉賢區,令奉賢居民可以在20分鐘內抵達市區。中心區域就與「大南方」接通起來。居民平時生活工作可以留在奉賢,需要更多發展機會可以到主城片區,偶爾需要使用高端服務時,才需要到市中心CBD去。對於長三角城市群間的連接,陸銘說應用高速鐵路連接,令上海與不同的都會圈間緊密結合。這種方式不但有利於紓緩中心區域壓力,也直接增大中心商業區的服務腹地,增強金融中心的影響輻射面。

上海堅持走多中心、網狀化的發展路徑,對不少人而言是不符合「成本效益」的。但伴隨着產業多元化漸見實效,交通科技的發展令昔日理論上的90分鐘、15分鐘生活圈陸續成為理所當然的事,昔日「愚蠢」、「不符市場規律」的系列規劃決定,令上海今日穩坐中國第一經濟城市的地位,在強勢基礎上力挽科技發展的短板,迎接深圳來勢洶洶的挑戰。

更重要的是,堅持多元多核的發展模式,碰碰撞撞、起起跌跌的經驗,令上海比不少內地城市更明白「人口規模、建設用地、生態環境、城市安全」四條紅線對均衡發展的重要。大概,這就是「試驗場」的本質,可以在不斷的試驗中汲取更深的發展教訓,令上海能走在其他城市之前。上海現時的存量更新發展也許還有不少值得改善的地方,但深入認識過這座城市的人,大概多是相信它是朝着正路前進,這也許是港滬在短板領域上的最大分別。

汲取自身發展經驗,也深入參考其他城市的成功之道,是所有具活力的都會必須擁有的能力。上海總規原則四個轉變中的「由編製完成就一成不變的靜態式規劃向基於過程控制的可維護的動態式規劃轉變」,大概就是參考深圳持續檢討總規的辯證做法。

回到香港,我們看着市區重建策略、六項優勢產業、起動九龍東等隔靴搔癢、有始無終的策略,再看《香港2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》「看似」有遠景有策略的規劃文件,難免教人憂心香港前景。記者詢問本應在2018年上半年推出的《2030+》正式版本何時推出,規劃署回應「期望在2018年完成評估,然後敲定更新全港發展的策略」。我們衷心期望,這次的延遲是要針對大灣區規劃及香港的核心問題作出必要的修正,以為香港規劃正軌整道,而不是單純因為官僚問題而延遲。

四個轉變指「從規模擴張型的規劃向資源環境緊約束條件下有邊界的規劃轉變、從單純以經濟發展為中心的規劃向以促進人的全面發展為中心的規劃轉變、由注重目標制定的技術性文件向注重規劃實施的綜合性公共政策轉變、由編製完成就一成不變的靜態式規劃向基於過程控制的可維護的動態式規劃轉變」;六個突出指「突出以人為本的發展內涵、突出區域一體化的發展格局、突出生態優先的發展底線、突出功能提升的發展方向、突出睿智增長的發展路徑、突出開放包容的發展精神」;五量調控指「總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高」。

上文節錄自第125期《香港01》周報(2018年8月20日)《 堅持多中心 網絡化 「上海2035」對香港有何啟示》。

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