【城規三部曲】看《深圳2035》如何修正執行上的錯

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深圳已進入《2035總規》的年代,或許是大國策上出現關鍵大變化,大灣區的規劃與建設佈局,令深圳和廣州比北京及上海更遲推出新一輪總規。但從各類目前接觸到的文件看來,深圳對未來的15、30年,已滿懷規劃大志。我們問深圳規劃設計研究院前院長王富海,《深圳2035》有什麼值得期待或留意的地方,他點列了三點:多中心、港深關係、前海發展。具體上這三個節點會為深圳帶來什麼轉變,由市政府審批的《深圳市城市建設與土地利用「十三五」規劃》或許能給予一些啟示。

多中心是深圳規劃上最大的堅持,也留下發展過程中在規劃上最大的敗筆。王富海認為敗不在規劃,而是敗在執行。王富海在論文中曾提及城規要做好,須先辨別城市的真問題、偽問題、非問題,勿把精力錯放,否則難以對症下藥。

王富海說,深圳在發展過程中出現了不少問題,但敗不在規劃,而是敗在執行。(視覺中國)

王富海曾於一論壇上指:首先要尋找城市的問題,但什麼是城市的問題?所有的問題都是相對的、有條件的。一類是「非問題」,我們需要理解城市發展的客觀性即聯繫性,在一定的發展階段、發展模式下,許多現象是伴生的、必然的、客觀的、深層的「不是問題」;還有一類是「偽問題」,由價值觀而產生,在對城市現象的判斷上過於偏向某方面如經濟、如美觀、如保護等等,尤其在城市秩序上,過於注重物質秩序而破壞生活秩序,會喪失許多人性化的、本源的價值,判斷出顛倒黑白的「問題」;第三類是「真問題」,主要來自主觀方面,由於處置不當而產生。如果我們一直從簡單功能和物質美學的角度入手,來羅織一堆堆表面化的問題,開出的藥方一定也是表面化的。

規劃要針對真問題(他曾列舉深圳市規的「系列症候群」:景觀大道鬥氣派、公共空間鬥奢華、整潔街面鬥一律、N舊改造鬥根除、公建高配鬥面子、大件招商鬥規模),就要動及結構利益,要本着「規劃良知」行事,所需的力度及時間都較漫長。王富海憶述,來到深圳初期,在任領導都較尊重規劃學者,聆聽專家意見。但近年來的執政風氣有變,領導換得密了,更願意把精力放在短期拼政績之上,也較講層級,結果建設與規劃之間就容易出現偏差。

廣建副中心 重回區域均衡發展路

規劃與發展出現偏差,還須由規劃角度對症下藥。所以,縱使深圳具體發展下來變了福田—羅湖單一中心體制,但在規劃上多中心仍然是主題,也是現時城市病主要治療方針。

「18個片區各自有中心,這是值得留意的。」王富海說的18片區發展,是《深圳市城市建設與土地利用十三五規劃》中已有清晰的表述。《十三五》中將這18個片區的發展視為實踐五大規劃目標(推進灣區經濟、提振東部發展、保障產業空間、加強民生服務、提升國際水平)的近期重點發展工具。從另一個角度看,也是嘗試均衡不同區域的發展程度,修正發展上的不足、規劃上的偏離。

空間橫切面上,這18個片區遍佈深圳「三軸兩帶」的各個節點;垂直產業面上,涉及傳統強勢行業至創新科技產業。空間佈局之所以能做到如此細緻有序,關鍵是深圳有清晰的產業政策。缺乏產業政策的香港,可以如何利用空間佈局推進經濟發展?聽到這個問題,郭萬達輕笑回了一句「這確實是個問題」。

強化自身實力,均衡市內各區發展,是為了更有力量地向外發展。深圳東南西北四方向似乎都有發展擴張的方案。種種迹象看來,中央不允許大灣區內有龍頭意識,一線城市間可以競爭,但必須是良性。深圳與廣州之間隔着東莞,與香港則只有一河之隔。如何有效向南溝通,成為深圳的首項難題。

河套區與深圳福田連接,未來如何發展引起各方關注。(政府新聞處)

港深合作、融合難以推動,難在其中政治問題大於規劃問題。郭萬達等深知港人情緒的專家說起來尤其小心。相對而言,我們在上海見到的專家說得比較輕鬆,他們都談到了類近「就是同城化的問題,關鍵是香港何時才能接受」的表述。但深圳的專家對深港合作,還是充滿期待。其中,王富海尤其寄望河套發展。他不希望河套發展起來只是做科技區域,最好是在不干擾米埔自然保護區下作更多元的開發。

由深圳市規劃和國土資源委員會委託深圳市城市規劃設計研究院完成的《深圳2035 城市總體規劃——總體城市設計和特色風貌保護策略研究專項》中,描繪了一幅沿珠江東岸發展的「超級灣區都會」風貌圖。在這規劃設想圖中,香港的都會區將由荃灣向屯門、元朗區延伸,經包括河套在內的新界西北與福田連接。香港在洪水橋規劃中也明顯注意到這點,針對性部署了創科發展,這點是值得肯定的。

這張超級都會圖其實未呈全景,向北再看《廣州2035》,才能完成最後的拼圖。這南向北連的佈局,也更能突顯科技產業在這條大灣區大動脈中的重要性。廣州在年初已完成《2035草案》的公示程序,當中產業空間佈局將由兩條廊帶組成,一是珠江創新帶,另一是廣深科技創新走廊。走廊的發展由廣州城中心向南發展,經東莞虎門連接深圳前海中心。

深港合作外 東南西北各有打算

灣區都會區與科技創新走廊之間有何關係?粵港澳大灣區建設領導小組第一次全體會議中,實踐《粵港澳大灣區打造國際科技創新中心實施方案》是其中重點議程。港深合作或同城化過程中,讓科技領域的資金及人才元素流動,定必起着牽頭、甚至是決定勝負的關鍵。產業與空間佈局高度統一,正為灣區經濟發展奠基。

至於深圳北部的東莞與惠州,長期以來都是倚賴深圳的輻射力量發展。深莞惠同城化,與廣佛同城化一樣,大概都是不可能避免的事情。深圳的「三軸兩帶」空間佈局中,西線劍指聯合廣州,途經東莞,基本上與廣深科技創新走廊重疊。中線由羅湖出發,經龍華及光明兩個副中心,聯向東莞,東線經龍崗─坪山副中心聯合惠州。東莞與惠州的來料加工經濟就是倚賴深圳而起。

深圳今日成功產業轉型、東莞與惠州也勢必以之為龍頭、跟隨其後。三市早在十年前,已簽定《推進珠江口東岸地區緊密合作的框架協議》,到今年初,以深圳為首,東莞、惠州、汕尾、河源五市,更提出發展協調發展試驗區。

深莞惠同城化,可說是深圳東進策略的「跨境」第一步。除了即將完成建設的穗莞深城際軌道交通系統,媒體報道,廣東省發改委等部門正在針對廣東省人大「在粵港澳大灣區下推動深港惠互通互聯的建議」部署,制定《粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃》,明確新建深惠汕高鐵,以及研究興建深圳大鵬半島至香港海上大橋。

深汕特別合作區:再建新深圳

另一項重點,則在於由廣東省前市委書記、現全國政協主席汪洋構想的深汕特別合作區。繼面積過千公頃的南匯併入上海浦東新區後,國內另一大行政區域變化,就是2011年把佔地469.3平方公里、貼近深圳大鵬半島的汕尾區域,發展成全國首個特別合作區。

這個合作區被視為以協調發展,而非「輸血式」對口幫扶實現「先富帶動後富」的試驗地,中心區人口只有七萬多人的小鎮,仿照深圳的起步模式,以一中心區加四大組團(赤石、鵝埠、小漠、門)方式發展。針對早期發展欠理想,廣東省去年批覆《深汕特別合作區體制機制調整方案》,把合作區主導發展、管理權全面交託深圳。官方規劃這座「新深圳」在2035年人口將達150萬人,公共配套設施按照300萬人城市標準發展。上述種種,都是深圳在東部的重大規劃。

佔地469.3平方公里、貼近深圳大鵬半島的汕尾區域,將會發展成全國首個特別合作區。(視覺中國)

西向同樣是深圳重要戰略部署。由汪洋時期的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》,到廣東省前省委書記胡春華時期的《關於進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》,到今日的大灣區規劃,如何利用粵西鄰近經濟動力核心(港、深、穗)的地理優勢,發展中山、珠海、佛山、江門諸城市,一直是重大課題。深圳、中山、珠海等城,尤其重視打破物理隔閡,重演浦西到浦東的發展神話。

根據《珠江口過江通道統籌規劃》,珠江口已建或規建中的過江通道有12條,包括7條公路通道:珠江黃埔大橋、虎門大橋、虎門二橋(預計2019年5月通車)、深茂鐵路(深江段預計2023年通車)、深中過江通道(預計2024年通車)、蓮花山通道(預計2025年落實)、港珠澳大橋(即將通車)等重要基建,都是旨在加強珠江東西岸城市的溝通。對於這類的區域經濟一體化發展,不但是深圳期待,在規劃上着意部署,中山等市更是「引頸以待」,希望借助大灣區突破發展樽頸。

前海也就是經濟一體化的產物。經濟總量因協調發展而陡增,區內自然需要具備更高處理能力的商業中心。前海的地理位置充分突顯其空間野心。若然在寶安機場與赤鱲角機場之間畫一直線,其中間點正是前海。在粵東粵西現有及未來規劃中,前海都是四通八達所在。

前海的地理位置充分突顯其空間野心,若在寶安機場與赤鱲角機場之間畫一直線,其中間點正是前海。(余俊亮攝)

上周我們在「城規三部曲.上海篇」提及「商業中心區全域可達度最高」的概念。不同層級的商業中心,影響的腹地不一。不同的專家跟我們說,前海的腹地就在大灣區,但中環的腹地卻在亞太區、甚至是全世界。但正如郭萬達所說,前海最大的發展難關在人民幣不能自由兌換,若然這一點出現根本變化,那香港中環,會否有一天會與深圳福田、廣州天河一起,變成前海的次級中心?此事短期或未必有,但此憂不可無。

總結上述,不論是過去發展的實績,還是對未來的憧憬與展望,深圳似乎事事優勝於香港。香港要走出發展困局,修正空洞的規劃思維是港府亟須思考的問題。

上文節錄自第126期《香港01》周報(2018年8月27日)《四十年不斷自我超前 深圳神話的前世今生》。

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