特朗普的「美國優先」美夢 看多邊主義危與機

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「美國由美國人治理。我們拒絕全球主義思想,擁抱愛國主義教條。」上周二(9月25日),美國總統特朗普在聯合國大廳這一國際主義「聖殿」向全球化說不,並狠批多邊主義。在他看來,美國一年來取得的外交成果已證明:單邊主義威脅乃維護美國利益的良方,但事實真是如此嗎?

「在兩年不到的時間內,我的政府取得的成績超過了有史以來幾乎任何一屆政府。」特朗普在聯大一般性辯論環節,向在場百餘位國家元首和外交官發表了「競選演講」。面對場下一片笑聲,特朗普接着說:「與不到兩年前我開始執政時相比,美國已經更強大、更安全、更富足。我們為美國人民全力以赴,同時我們也全力維護這個世界。」

顯然,少有在場領袖能認同特朗普維護世界的方式。但一年來,特朗普摒棄國際秩序、堅持單邊主義的作風,已讓大家吃盡苦頭。對於這樣的勢頭,各國領袖已無法像特朗普誇耀功績時那樣,一笑置之。

除了痛批國際主義,特朗普更向多個國際組織開炮。他批評聯合國人權理事會(HRC)「已成為這個機構的重大笑柄,保護惡劣的踐踏人權者,而抨擊美國和美國的許多朋友,在它實施真正改革前,我們不會返回」;宣稱對美國而言,國際刑事法院(ICC)「沒有司法權,沒有合法性,沒有職權」;批評世界貿易組織(WTO)接納的一些國家,違背了世貿的每一條原則。

反對多邊貿易體制的特朗普上任以來,世貿正面臨最大危機。圖為世貿總部。(資料圖片)

特朗普如此大膽,自然招來猛烈的抨擊。其眼中釘伊朗總統魯哈尼(Hassan Rouhani)斥責他「非法單邊」退出國際社會努力制定的伊核協議,是在開歷史倒車,他的「好友」、法國總統馬克龍也在隨後的講話中直斥他的論調:「有些人選擇遵從叢林法則,但它無法保護任何人。」                   

除此之外,特朗普的發言還給人時空穿越的錯覺。他在演講中提到,「我國國策自門羅(James Monroe)總統起,一直是拒絕外國干預這一半球和我們自身的事務。」重新搬出違反主權國家原則的「門羅主義」,強調西半球屬於美國勢力範圍。另一邊廂,特朗普還呼籲各國抵制社會主義:「基本上,每一個實行社會主義或共產主義的地方,都產生了痛苦、腐敗和衰退。」某種程度上,這也反映了特朗普單邊主義思維的兩大核心:維持美國勢力範圍及以冷戰時期的對抗方式解決國際衝突。

提出「門羅主義」的時任美國總統門羅。(網上圖片)

重簽經貿協定 給特朗普底氣

翻看特朗普的演講視頻,可發現他全程露出「迷之微笑」;即使面臨全場代表的嘲笑,也能做到氣定神閒。如此「淡定」的心境需要靠相當資本維持。演講中,特朗普羅列了他的幾大功績,包括與多國重新商定經貿協定和廢除伊朗核協定,這都是他眼中單邊主義有效的鐵證。

特朗普上台後,便將「調整與其他國家貿易關係」作為主要政策。除了即刻退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)之外,更掀起對華貿易戰。特朗普亦以關稅作要挾,要求與「傳統盟友」們重新商談經貿協定。10月1日,美加墨三國已就修訂北美自貿協定(NAFTA)達成一致。面對與美國的緊密經貿聯繫,以及兩國間巨大的經濟體量差距,少有國家能做到「寧為玉碎,不為瓦全」。

美加墨三國達成USMCA:北美自由貿易協定(NAFTA)談判在周一(10月1日)踏入死線,美國及加拿大最終在限期前達成協議,連同早前落實協定的墨西哥在內,NAFTA將被《美國、墨西哥、加拿大協議》(USMCA)取代。(視覺中國)

有了貿易問題的先例 ,特朗普自然「依葫蘆畫瓢」,想在伊朗身上「訛詐」一番。今年5月,美國正式退出伊朗核協議,並宣布制裁與伊朗有貿易往來的企業和政府。德國的西門子(Siemens)、法國的標緻車廠(Peugeot)等著名企業已宣布撤出伊朗。至於伊朗賴以為生的石油貿易,日韓已在近日完全停止進口伊朗石油,而佔伊朗石油出口量27%的印度,亦傳言將在今年11月與伊朗斷絕生意來往。

無論特朗普本人聰慧或愚鈍,無論他是自己形容的天才或幕僚所說的蠢貨,當他控制了世界上最強大的國家機器,似乎便沒有什麼任務是難以達成的。然而,若以特朗普口中誇耀的短期成果,認定各國已無力抗衡美國的單邊主義,就太過短視了。

多極格局漸成 撼動絕非易事

以特朗普正集中火力施壓的伊朗為例,儘管8月中旬曾因眾多外國企業撤離而引發匯率危機,但伊朗政局卻未如華府預期般陷入崩潰邊緣。事實上,今年新年前後,伊朗國內爆發了自2009年「綠色革命」以來最嚴重的示威浪潮,卻未能撼動魯哈尼政權,更遑論動搖宗教領袖哈梅內伊(Ali Khamenei)的地位。

另一邊廂,國際社會仍持續向伊朗輸血,中國除了會繼續以每天70萬桶的份額進口伊朗石油,中國石油更接管了法國道達爾公司(Total)留下的天然氣田。就在特朗普發表聯大演說當天,中、俄、英、法、德五個美國以外的伊朗核協議簽署國家在聯合國大樓舉行外長會議,會後發聲明稱,各國將合作發展一個「特殊機制」,以繞開制裁,維持與伊朗的貿易。

稍有常識的政治人物都該明白,若要實踐單邊主義,便需要有遠超其他國家的國力。冷戰結束後,美蘇對峙格局瞬間崩解,隨後的十幾年間,美國憑藉凌駕於各國之上的國力,發動多場大規模軍事行動。特朗普政府對此有清晰認識,他上任至今,國安團隊各部門都明言「美國的戰略重心已重回大國競爭」;加上對中國發起貿易戰的行徑,都能清晰窺見其維護單極格局的野心。

美國國家安全戰略報告將中國定義為「修正主義」國家,將中國定位為美國「戰略上的競爭對手」。(美聯社)

與之相對,在弱肉強食的國際社會中,多極格局乃多邊主義的必要條件。一戰結束後,美國總統威爾遜(Woodrow Wilson)提出「民族自決」的概念,號召建立國際聯盟協調各國事務,正因為那時美國不過是世界多極中的一環。二戰後的政治家懷揣理想主義建立起聯合國,亦由於當時美蘇對峙格局尚未形成。對特朗普而言,退出幾個國際機構,推動幾次單方面制裁不難,但若要撼動正在成形的多極格局,絕非易事。

一直以來,美國的全球霸主地位有賴其歐亞盟友配合,隨着特朗普一意孤行執行單邊主義政策,這樣的格局正日漸鬆動。在不同場合,德國總理默克爾及法國總統馬克龍不只一次宣稱,將強化歐洲的獨立外交地位。近一年來,安倍晉三的外交政策變得多元化,先是去年開始逐步與中國改善關係,並將在下月訪華,後又與歐盟走近,簽署經濟夥伴協定,以對抗特朗普的單邊主義政策。

國家主席習近平在俄羅斯出席第四屆東方經濟論壇期間,與日本首相安倍晉三舉行首腦會談。(新華社)

與此同時,中俄兩國也正試圖打破區域國家的定位。兩國早前皆發揮主場外交優勢,分別將影響力向西及向東延伸。中國先後舉辦了中阿及中非合作論壇,吸引阿拉伯和非洲國家分別以「投資者」和「受助者」角色,加入「一帶一路」,改變過往中國單方面主導的形式。俄羅斯在海參崴舉辦的遠東經濟論壇,除了吸引區域國家投資俄羅斯遠東地區,亦希望藉此平台加強區域合作,令亞太地區不只是「中美爭奪的戰場」。

踏入千禧年之時,美國的經濟總量佔全球30%,軍費支出更超過隨後十名的總和。但隨着金融危機爆發及發展中國家崛起,這一數字如今已下降到20%左右。作為一個已開發國家,即使美國將矛頭對準中俄,壓抑兩國成長,也難阻印度、東南亞等國崛起,更難阻礙多極世界的形成。特朗普的單邊主義政策,只不過令世界各國加倍認識到多極世界的可貴。

俄羅斯總統普京出席東方經濟論壇,也希望藉此論壇推動「遠東大夢」。(路透社)

實踐多邊主義 毋須另起爐灶

聯合國自成立以來毀譽參半。在眾多國際議題,如氣候變化、愛滋病防治、貧困與發展或人權議題上,都發揮了積極的作用。但不少人批評聯合國面對地緣政治問題時如同「無牙老虎」,受制於大國博弈,無法發揮作用。更有人主張,若要實施「真正的多邊主義」,便要拋棄聯合國這一不合時宜的平台。

眾所周知,聯合國乃二次大戰後國際大變局下的產物,若要在當下重新搭建如此複雜的多邊主義平台,既無契機,也無迫切性。事實上,聯合國尚有諸多改革空間,以聯合國大會為例,該機構在設立之初被視為「聯合國最高決策機構」,但如今卻淪為「清談場所」,其決議往往沒有約束力。聯合國大會舉行期間,實際外交場域不是大會本身,而是各國領袖利用大會空檔進行的會晤。

多年以來,聯合國安理會改革進度一直為人詬病。(VCG)

至於聯合國實際上的決策機構——安全理事會,其既定的改革計劃延宕數十年仍未落實,不同區域代表權分配仍維持冷戰時期的安排,印度等新興大國遲遲未能「入常」,安理會現有「五強」近年亦就許多議題齟齬不斷。已故聯合國秘書長安南(Kofi Annan)在即將離任的2005年,曾提出兩個改革方案,希望以「沒有否決權常任理事國」這一折中方案,獲得主要國家認同。但由於不同國與國之間仍保持懷疑態度,加之未有急切的單邊主義威脅,最終方案折戟。

事實上,多邊組織並非沒有改革和重整的機遇,但他們大多和危機或變革一同來臨。1998年亞洲金融風暴爆發後,原有的八大工業國組織(G8)意識到,單靠發達國家已不足以協調經濟和政治問題,20國集團(G20)在當時應運而生,並取代了G8的不少功能。另一邊廂,隨着全球化浪潮展開,《關稅及貿易總協定》(GATT)亦在上世紀末改組為世貿組織,加入完善爭端調節和仲裁機制。

如今,特朗普所代表的單邊主義悄然回歸,世界各國是要團結一致推動聯合國改革,令單邊主義成為歷史句號,還是各自為政,重新走上孤立舊路,便需看全球領袖的魄力了。

上文節錄自第131期《香港01》周報(2018年10月2日)《從特朗普聯大狂言  看多邊主義危與機》

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