【山竹過後】樹木政策欠完善 立法規管待何時

撰文:
最後更新日期:

超強颱風「山竹」上月襲港後,當局接獲逾54,000 宗塌樹報告。「山竹」風力強勁是不爭事實,但風災大量的「盆景樹」被吹翻,多少暴露了本港樹木政策不完善的積弊。面對氣候變化,科學家警告超強颱風來襲的問題只會惡化,而樹木是城市綠化的重要組成部分,當局有必要制訂嚴謹專業的種植與護養樹木機制,例如盡早訂立樹木法。

颱風吹翻大量「盆景樹」,某程度揭示現時政府樹木政策不善。(資料圖片/盧翊銘攝)

「山竹」吹襲並沒有造成人命傷亡,但回顧過去10年,本港發生了五宗塌樹殺人事件。2008年赤柱塌樹壓死19歲港大女生莊頌賢,令政府意識到問題的嚴重性,發展局在2010年遂成立樹木管理辦事處處理及統籌全港樹木事宜。2014年,一名孕婦被私人住宅範圍內的倒塌樹木壓死,陪審團裁定死於意外。死因庭當時建議政府立法規管私人土地內的樹木,加強巡查這些樹木,向業主立案法團、物業管理公司及承辦商就私人土地上管理樹木作明確指引。建議亦包括成立專業註冊制度,予樹藝師業界登記,並增撥資源資助相關課程,以增加樹藝師人數。

特首林鄭月娥發表新一年度施政報告,提及關於城市林務的措施中,繼續推動樹藝及園藝行業能力建構,協助樹藝及園藝業培訓諮詢委員會制定資歷架構,並推出新措施。然而,政府現時仍未就《樹木法》訂立作出清晰的路線圖,亦沒有計劃將樹藝師在政府架構內形成獨立的職系,僅表示會研究設立樹木管理人員制度,為物業經理和前線街道清潔工人提供更多培訓等措施,藉以提升前線及管理人員對樹木護養的認知。

今年施政報告提出繼續推動樹藝及園藝行業能力建構,協助樹藝及園藝業培訓諮詢委員會制定資歷架構。(資料圖片/陳嘉元攝)

部門權責不清 樹木辦「無牙力」

政府於2010年成立樹木辦,採取「綜合管理」的方式,讓負責管理樹木所在的土地或設施的部門,同時負責護養土地及設施範圍內的樹木。現時,政府土地上及設施內的樹木是由各個樹木管理部門,通過內部人員、外判合約或兩者並用的方式負責管理(見表)。2014年關於加強樹木安全的工作審計報告指出,各部門對路旁樹木的護養責任誰屬,一直有所爭議,樹木管理資訊系統記錄的資料亦不完整,與某些樹木管理部門的內部系統之間出現資料不符的情況。

浸會大學國際學院樹木管理專修學科統籌鄧銘澤教授表示,樹木辦雖然制定了關於樹木管理、種植等多方面指引予各部門,可是其首長職級不高,亦沒有相關法例迫使各部門執行。他質疑樹木辦難以發揮帶領各部門合作的作用,認為訂立《樹木法》方能夠賦予該部門實質權力,以統籌全港的樹木管理。

針對現時香港樹木管理的機制,發展局表示,樹木管理部門每年在風雨季前或每半年,須按《樹木風險評估和管理安排指引》,為人流及車流較高地區的樹木進行風險評估,部門首先會在這些地點進行樹群檢查,識別需要重點護養和風險較高的樹木,詳細評估其健康和結構狀況後,採取相關措施包括修剪、移除枯枝、治理病蟲害等。若沒有其他可行的緩減措施,則會移除有危險的樹木,以消除對公眾安全構成的威脅。

評估緩急不分 靠承辦無監控

中文大學生命科學學院退休教授趙紹惠認為,政府現時的樹木管理存在多個問題,一是政府對樹木的風險評估制度,現行的程序是先以大範圍面積衡量樹木的危險性,倘若成功「過關」,則不需作單一樹木評估。她指出,好的風險評估應該是按每棵樹去做,如此亦可減少覆檢的工序和支出。若樹木僅為中度健康便不作詳細評估處理,已屬制度漏洞,有「偷懶」之嫌。趙紹惠認為現時政府處理樹木時沒有病蟲害的概念,如樹木有真菌感染,便需要落藥防止真菌擴散,然而,風險評估只是着重修剪,未能解決根本問題。

趙紹惠認為現時政府處理樹木時沒有病蟲害的概念。(資料圖片/楊婉婷攝)

審計署於2014年發現,由於初步檢查樹群時所涵蓋的樹木過多,相關部門檢查的質素經常無法得到保證。報告還提到,部分部門沒有或甚少就所發現的有問題樹木進行詳細的風險評估。

趙紹惠批評政府的樹木評估程序沒有「緩急先後」,並舉今年8月塌樹壓死印傭事件為例,指房署在之前已得悉該樹木有問題需要處理,卻沒有即時採取行動,反映政府在樹木管理上危機意識低,而且沒有「時間觀念」。她指出,現時風險評估沒有就樹木即時、中期或長期倒塌危險作詳細劃分,而現時國際樹木風險評估,已將是否採取即時行動列為重要的評估項目,市民則最能發揮監察樹木的功能。因為居民對於區內的樹木必定有所留意及觀察,可惜政府沒有就市民反映的意見作即時處理,護養樹木的危機意識低。

2018年8月,秀茂坪發生塌樹擊斃印傭事件。(資料圖片/鄧詠中攝)

除此之外,趙紹惠還批評政府對樹木的投放資源少,以較低價格外判工作,扼殺了業界生存空間,令工作質量下降。她認為現時業界的知識水平足夠,卻因資源緊絀,令人手不足,難以就每一棵樹作出檢測。她又指當局欠缺監控承辦商的制度,承辦商修剪樹木時「毫無目標」,而政府單方面依靠承辦商,「容易出亂子」。

她強調,承辦商跟隨政府的管理及指引做事,故政府不可推卸責任,建議應訂立懲罰機制,以監管承辦商,提高樹木護理的質素,例如發生意外後禁止該承辦商再投標政府管理樹木的項目。當局亦須將樹木管理的資料公開,如哪一間承辦商負責哪一區域的樹木,以加強監察和透明度。

趙紹惠認為《樹木法》的訂立不宜再拖。(資料圖片/羅君豪攝)

趙紹惠指,現時樹木保護的法例針對的只是郊野公園,而最接近市民的都市樹卻被政府忽視,政府亦無權管理私人土地上的樹木。她認為樹木辦的管理未能得到市民的信任,《樹木法》的訂立不宜再拖,甚至要立例管理私人土地上的樹木,政府對此要有長遠的承諾,從而改善業界的質素。

發展局回應指,樹木管理部門制定合約時,會將有關樹木管理指引內的樹木護養、從業員的專業資歷、訓練和工作經驗要求清楚列入合約條款,並根據合約內列明的要求聘請合資格人士進行有關工作。招標評審過程亦依據當局指引,以投標公司過往的表現及投標價錢作為評分標準,並非單純價低者得。部門亦會監督承辦商進行的工作,包括委聘獨立委員會審查承辦商,覆核有關工作。

趙紹惠認為政府有必要建立機制處理廢木,避免資源浪費。(江智騫攝)

樹木辦亦會抽查部門所填寫的樹木風險評估及作實地核查。如承辦商的表現持續欠佳,會按照合約條款採取進一步行動,包括扣除更高付款金額、暫時禁止競投新的政府合約等,懲處記錄亦會反映在承辦商的表現報告中,用作評估其日後的投標書。

颱風吹翻「盆景」 揭示栽種錯誤 

「山竹」令香港失去大量樹木,政府必須補種。發展局局長黃偉綸主張種植更多原生品種,並預計年底可以推出「街道選樹指南」,列出80個比較適合香港街道環境的樹種,本土和外來的樹種各佔一半。鄧銘澤表示,選取樹種只是其中一部分,香港種植了大量所謂的「盆景樹」,即樹木底部根部短,生長範圍不足,不能有效抓緊泥土,以致露出正方形的盤根根部,受風能力弱。

他指現時種樹大多沒有考慮樹木生長空間。若以一棵大約10米高的大樹計算,整個種樹面積,包括高度及根部深度,美國、加拿大和澳洲的標準分別是28、30及40立方米,種樹的根部未必須要向地底挖掘過深,但根部橫向的生長空間尤為重要。他表示,根據外國種植樹木的指引,樹木的範圍應該以其樹冠的滴水線拉直為準,而直徑通常需要8至10米的寬度,若空間足夠甚至要加倍。

香港種植了大量盆景樹,受風能力弱。(資料圖片/黃偉民攝)

鄧銘澤補充,最理想的情況應該是2米乘2米,但香港由於土地問題,經常達不到標準。據路政署規定,路邊的「樹槽」種植標準約為1米見方的範圍,長度限1.2米。他認為路政署的標準對於路邊樹木來說過於狹窄,甚至出現比盆景更小的栽種空間,情況並不理想。

至於颱風吹襲海濱造成嚴重破壞,鄧銘澤認為若重新種植近岸海濱的樹木,可考慮選擇一組組的園景木,如矮灌木等,彼此互相依靠,再配以少數的棕櫚科大樹支撐整個結構。他說當局重新栽種的樹種不一定要是防風樹種,選擇一些根部較為粗壯的本地品種,反而容易抓緊泥土。他又認為選樹種是其中一個方向,亦要兼顧樹種源頭,亦即苗場的貨源,選取一些根部較為健壯的苗,最重要的是每一年需派人巡查幼樹的健康情況。

鄧銘澤認為現時種樹大多沒有考慮樹木生長空間。(林立勝攝)

外判難保質量 無機制用廢木 

鄧銘澤指出,按照政府現時處理樹木的機制,主要的樹木護理前線工作大多都會外判,政府人員透過報告得知樹的狀況,之後再聘請獨立第三方的評估樹木專員(Indepent Tree Specialist)抽樣稽查,若接收1823熱線投訴,會另外再作跟進。然而,政府的樹藝師覆核人員不足,即使外判商不斷提交樹木報告,當局亦沒有足夠時間處理,未必清楚了解樹木狀況,他直言當局應考慮降低一人處理逾千棵樹報告的「人樹比例」。

他相信政府對樹木管理立法持開放態度,但卻至今仍未有商議實質內容。無可否認,法例的確能夠針對人員、承辦商,甚至是種樹的準則、樹木護養和管理等細則作出有力的規範,例如樹木空間不足的情況,法例可以強制要求有關部門重新規劃,甚至在條件允許的情況下「打爆花槽」,以增加空間讓樹木生長,從而杜絕「盆景樹」的出現。「情況就好似物業管理,生長情況唔得就直接斬樹。」

政府沒有一個處理木料廢物的機制,啟德臨時廢木收集處亦無完善配套,最終大部分塌樹被運送至堆填區。(資料圖片/蔡正邦攝)

由一開始的種樹,到成長過程中的護養,一個完整的樹木政策還需要設立機制處理死亡的樹木。環境局資料顯示,2016年有7,983噸園林廢物,送往堆填區棄置的就有7,701噸。以「山竹」為例,趙紹惠批評政府沒有一個處理木料廢物的機制,啟德臨時廢木收集處亦無完善配套,最終大部分塌樹被運送至堆填區。因此,她建議塌樹可以碎木的方式作為原址的泥土覆蓋物或是堆肥,樹藝師亦需在運送塌樹前做到源頭分類,將優質的木材加以區分,以便獲得更好的處理。

一場颱風將大小樹木連根拔起,危樹圍城顯示成立多年的樹木辦成效不彰。新加坡早於1970年制定了《樹木法》,其後不斷完善條文,可香港至今仍在商議是否立法。今次的強颱風吹襲再次揭示出香港都市樹木的問題,種樹、管理、塌樹,一棵樹由生到死,需要更妥善的機制處理,否則塌樹的歷史只會不斷重演。

上文節錄自第134期《香港01》周報(2018年10月22日)《「山竹」餘波危樹圍城 樹木政策欠完善 立法規管待何時》。

更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售,亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。