【競爭法】競委會被譏是無牙老虎 胡紅玉:打大老虎要講證據

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《競爭條例》實行三年,社會質疑聲音不絕於耳,指競委會猶如紙老虎,只動小企業,不打「大老虎」。競委會主席胡紅玉面對此等質疑,有何回應?究竟競委會真是不敢動「大老虎」嗎?

三年前,負責執行《競爭條例》(下稱《條例》)的法定機構競爭事務委員會(下稱競委會)成立。當時積金局主席胡紅玉接下火棒,擔任競委會主席。「競委會的任命對我來說很不同……最大的感觸是,等了廿多年。我整個公職生涯也是在跟進這個議題(競爭法)。」

此乃《競爭法三年》系列專題報道之三

胡紅玉形容,競委會是一間「Startup」(初創公司)。在還未開始思考競委會日後工作之前,她要煩惱在何處落腳、找人設計標誌等等細節,「積金局(強制性公積金計劃管理局)有幾百個工作人員。競委會一個人也沒有,連張凳也要自己搬,很感觸。以前在很多組織做過,也處理過很多開端的問題,但從未試過連紙筆也沒有,要自己一手一腳去做。」

忙完一切瑣碎準備工夫後,才真正落手落腳處理如何執行《條例》──競委會的真正職能。「我們要做的事情太多,即使double size(雙倍資源)也做不完。」她憶起,當時要為香港度身訂做一套守則指引,讓市民及企業了解《競爭條例》如何施行。另外,也要設計一些貼地的例子,以利宣傳教育,特別針對中小企,除了讓他們認識法例的「禁區」外,也希望讓他們接受並認同《條例》的精神──什麼叫競爭?為何競爭能促使企業進步?

既然挑戰重重,為何胡紅玉還願意接受這個高難度的任務?

胡紅玉表示競委會希望能讓市民及企業了解《競爭條例》如何施行。(資科圖片/潘思穎攝)

公職生涯與競爭法同步

談起與《條例》的淵源,胡紅玉滔滔不絕說了十五分鐘。她說,爭取競爭法幾乎貫穿了她的公職生涯──由提倡到今天已有二十一個年頭,看着它從無到有。

消費者委員會1996年發表《公平競爭政策:香港經濟繁榮的關鍵報告》,當時胡紅玉正擔任消委會主席。報告說明「公平競爭」對於當時經歷經濟轉型的香港至為重要──由製造業為主變為以服務業為主,本地服務業在沒有外資挑戰下,不同行業缺乏競爭,甚至出現壟斷市場的情況;報告又建議制訂《公平競爭法》,內容與今天的《條例》大同小異;結語提到,「當前的問題不再是香港應否制訂公平競爭法,而是公平競爭法應如何釐定。」

只是,當時的報告並沒有帶來實際討論,便石沉大海。而這個建議在胡紅玉離開消委會,先後擔任過平機會主席、積金局主席等等公職後,才重見天日。

競委會主席胡紅玉笑說,競爭法由草擬到立法橫跨了自己的公職時期,看到其終於實施不免感觸。(鄧倩瑩攝)

一個城市為何要有競爭法?胡紅玉用上世紀九十年代電訊業的故事解釋。1995年前,香港的固網電訊業屬於專營事業,只有香港電訊提供服務,長途電話費昂貴之餘,也阻礙新科技進入市場,「不能與人溝通,也影響到資訊流通及言論自由。」其後,政府以67億元補償金結束香港電訊的專營權,並逐步開放市場。另外,政府於1999年推出流動電話號碼可攜服務。2003年電訊管理局一項報告指出,在1996至2002年間,消費者節省的流動通訊開支達702億元。

胡紅玉以一句話總結:「引入競爭提供了創新及選擇,質素也同時變好。」這是她重視推動競爭法的原因,也是眾多市民對競爭法的期盼。

2003年電訊管理局報告指出在1996至2002年間,消費者節省的流動通訊開支達702億元。(資料圖片/潘思穎攝)

打大老虎「靠市民幫忙」

《條例》拖拉二十載,從草擬到立法通過,又再經歷了一段不短的時期。《條例》漫長的醞釀期也累積了更多人的期望──市場將完全開放,過往反競爭的行為一一消除。只是,競委會成立三年,帶上法庭的案件只有三宗,通通涉及中小企圍標、瓜分市場,「大老虎」不見蹤影,令外界戲稱競委會是無牙老虎。

競委會真的不敢動「大老虎」嗎?聽到這問題,一直笑意盈盈的胡紅玉頓時嚴肅起來。「如果我們怕打大老虎,有幾件事我們是不會做的。」她舉例道,當年香港班輪協會就《船舶共用協議》及《自願討論協議》向競委會申請集體豁免令。最終競委會判定前者能不受《條例》限制,但駁回後者。原因是,前者能讓船舶經營者透過協議分享相互的船舶位,從而降低成本,讓消費者得益,後者是經營者之間協商成本及定價,有透過交換機密資料合謀定價之嫌。胡紅玉記得,當時甚至有船公司在報紙賣廣告,聲稱假如不獲豁免,便離開香港。「這個行業很大,如果它日後走下坡,我要負上很大責任,因為整個機構(競委會)會受牽連……我擔心到失眠,(若船公司上訴得直,競委會)要賠十幾間船公司的官司!

胡紅玉透露,競委會如不敢動大老虎,當時便不會拒絕船公司的豁免申請。(資料圖片/吳鍾坤攝)

要打「大老虎」,還是要講求證據,有節有理。而這些證據,除了靠競委會自己調查搜集,還要依靠涉及反競爭的企業內部知情人自願交出。「如果你是合謀,又怎會公開自己(的犯罪證據)呢?大家會繼續一起賺錢,維護既有利益。」所以,讓合謀者「自首」是調查過程中一大挑戰。她透露,有不少案件都是因為合謀者不願意出來作證,令調查遇上瓶頸。

其實,競委會對舉報案件的合謀者有寬待政策。例如,不會向該人提控或作其他懲處。胡紅玉坦承,如果無法提起訴訟,就無法對涉嫌違法的行為有阻嚇作用,「我很樂意去做、很樂意去打,但市民一定要幫忙拿資料給我們,才有得打。」她表示,寬待政策未來會更清晰,希望可令更多知情人挺身而出。

11月初,競委會首次舉辦國際論壇,有論者對政府與競爭法的關係提出擔憂,認為港府似乎更傾向保護既得利益者,窒礙新競爭者出現,甚至有份促成單一利益集團壟斷市場。論壇上還談論了2012年香港電視不獲發牌事件。當時的行政會議拒絕發牌予港視,反而批准本已在電訊廣播市場中的有線及電訊盈科旗下公司的牌照申請。政府當時沒有公開不發牌的原因,一度引發12萬人參與的大型示威。

2013年,12萬上街抗議港視不獲政府發牌。(資料圖片/視覺中國)

油價?我都激到紥紥跳。
競委會主席胡紅玉

基於保密協議,當時是行會成員的胡紅玉不能透露港視未能獲電視牌照的內幕。於是,記者改問:「2017年你們所做的燃油市場研究報告建議不被政府接納,你怎樣看?」

「油價?我都激到紥紥跳。」胡紅玉說,她對政府拒絕規定油公司重新引入較廉價的95汽油的解釋尤其感到不滿。當時政府指,95汽油與現有的汽油價格只差1%,但油公司引入新產品將使行政成本增加,可能反而導致汽油價格上升。「你公開數據去解釋不就好了?你說因為兩者差價很少,不值得賣,甚至說消費者沒有要求。問題是,你都沒有提供選擇,又可以有什麼要求呢?」「我們以前曾經有一段時間賣95汽油,價錢是便宜一點。目前市場有兩種(98汽油及98特級汽油)選擇,對像我這樣的普通駕駛者來說,為何要用到跑車油(98汽油)?」

2017年競委會的燃油市場研究報告建議不被政府接納激到胡紅玉「紥紥跳」。(資料圖片/魯嘉裕攝)

如果你考慮過覺得不可行,那麼便公開解釋原因。好多問題都是政府覺得不可能,但從來沒有公開解釋過原因。政府作為一個決策者,所做決定要有說服力。
競委會主席胡紅玉

政府的「免死金牌」?

政府早前批准兩家電力公司興建海上液化天然氣接收站,發展天然氣發電。胡紅玉對此不明所以,「由兩間電力公司擁有(接收站),第三家公司便不能進入市場。既然這是新的接收站,我也會有疑問:為何政府不可以負責興建?再租予兩家電力公司,甚至第三者用。如果你考慮過覺得不可行,那麼便公開解釋原因。好多問題都是政府覺得不可能,但從來沒有公開解釋過原因。政府作為一個決策者,所做決定要有說服力。」

「所以,我們其中一個宣傳對象是政府。」胡紅玉說得直接。「我也不想常常說政府,但它對人民生活有最大影響。為何常常說不可以影響營商環境?(競爭法)也是法例,你在香港便要遵守,你用他(企業)的眼光,自然認為影響營商環境。以前(競爭法立法)也是拖拖拖,現在既然立了法,雖然遲來,但政府算是接受了(競爭)價值觀。」她笑說,自己做過如此多機構,無一不與營商環境有關,包括在平機會,有商人便質疑為何要干涉所聘僱員的性別。她強調:「我不是管你,難道你不想找個最能幹的人嗎?這牽涉到個人公義!」

政府早前批准兩家電力公司興建海上液化天然氣接收站,發展天然氣發電。(資料圖片/歐嘉樂攝)

胡紅玉是為人熟知的「公職王」,做過立法局議員、消委會主席、醫院管理局成員、法律改革委員會委員、積金局主席、行會成員……多年來身在建制之內,覺得政府最大的問題是什麼呢?

「它(政府)是要面向將來,而不是回到過去……政府有沒有政治決心去改善問題呢?我暫時未看到,我不怕直說,如果沒有決心的話,舊問題是永遠解決不了的。」胡紅玉提到,競爭法之所以必須存在,是因為經濟慢慢出現市場失衡。她憶述,港府曾出現過兩種經濟哲學的轉向。殖民地時期主張自由放任主義(laissez-faire),所指的不僅是自由市場,還要低稅率,完全不干預商業行為。1970年代 ,時任財政司夏鼎基將經濟政策轉向積極不干預。在胡紅玉看來,這是因為當時出現了市場失衡,「政府若不推行福利制度與房屋政策,整體社會便受苦。」

胡紅玉是為人熟知的「公職王」。(鄧倩瑩攝)

同一道理,胡紅玉相信,政府接受競爭法立法,正正是看到了因缺乏競爭導致的市場失衡。她指出,既然政府願意踏出第一步,理應以新眼光去檢視競爭在各個層面的實際情況。「我們自1970年代已開始改變,政府不能用以往不想影響營商環境的角度去看(問題)。」

由平機會到競委會,曾為中學學位男女分開派位入稟控告教育署(現教育局)不公,今天又為政府政策處處忽視競爭而不忿。胡紅玉在訪問中常說「希望政府怎樣怎樣……希望政府如何如何」,源於她相信,政府的決策最直接影響市民的生活與社會能否進步。

上文節錄自第144期《香港01》周報(2018年12月31日)《誰缺競爭思維? 胡紅玉:教育政府最關鍵》。

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