【土地大辯論】伍美琴:不論收地公私營合作 主導城規更勝盲儲地

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「香港不缺土地,只缺有願景的規劃。」土地供應專責小組成立之初,地理學者伍美琴就經常以此反駁「土地不足」的偽命題。上周一(12月31日)小組發表終極報告,當中提到香港有必要建立「土地儲備」,為將來發展未雨綢繆,中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴則繼續堅持她的論調,認為「土地儲備」固然重要,但前提是政府應主導長遠而有願景的城市規劃,再按規劃所需收地發展,「唔可以淨係話『土地儲備唔知用嚟做乜』、『起咗個島(人工島)就擺喺度睇吓點用』。」

伍美琴認為政府必須有規劃主導權,土地儲備才用得其所。(陳琬蓉攝)

土地儲備究竟是甚麼?

「土地儲備」指由官方或半官方機構透過徵用、收購、置換等方式,將業權分散的土地集中到政府手上,再根據城市規劃整合資源、有效管理、適時發展。該制度源自123年前的荷蘭,及後在歐美國家盛行,至2007年11月,中國也出台《土地儲備管理辦法》。然而,香港的「土地儲備」卻是空中樓閣,當局明明擁有大量「土地儲備」,但缺乏背後的規劃思維及管理制度。

特區政府更經常以「土地不足」為「土地問題」辯解,並以此為由成立土地供應專責小組。小組順水推舟,在終極報告中提出,要從投資未來的角度建立「土地儲備」,以便當局將來靈活調配土地資源、適時加快土地供應步伐、應對發展需要及填補未能預計的供應落差,故建議八項短、中及長期措施以提供3,000公頃土地,遠超原定1,200公頃的目標。

土地供應專責小組上週一提交最終報告,當中提及要從投資未來的角度建立「土地儲備」。(資料圖片/洪嘉徽攝)

乍聽之下看似合理,但伍美琴卻有另一番見解。「點解政府成日擺到自己好似做唔到任何嘢咁?呢個係有趣的問題。」她多次指出,與其說我們缺乏土地,倒不如說香港規劃失當,因為扣除已規劃的562.2平方公里(1平方公里等於100公頃)用地、分區計劃大綱圖外的郊野公園406.3平方公里、交通基建45.7平方公里等,香港還有96.8平方公里土地未被規劃,當中絕大部分位處新界,包括大量由私人發展商擁有的農地、與鄉郊環境不協調的棕地。

為什麼政府會有地而不用?新界的農地及棕地又緣何「無王管」?「我不認為政府喪失了土地主導權。問題是,政府有沒有積極使用有關權力呢?抑或是政府主動放棄了?甚至好像拱手將這個權力讓了出去?我已經分不清政府究竟是出於懶惰,還真的是官商勾結?」伍美琴說,若從歷史脈絡理解箇中因由,就可明白香港政府在土地規劃上的失敗。

伍美琴從歷史因由娓娓道來,指出新界規劃亂象源於殖民地政府沒有認真謀劃這「借來的地方」以滿足城市發展。(資料圖片/鍾偉德攝)

如何發揮創意,另闢土地儲備?

首先,英國自1898年租用「新界」後,翌年新界原居民曾極力反抗並發起「六日之戰」,這令殖民者鞏固了「新界只是租來的地方」的看法。用伍美琴的話來說,由於原居民不好應付,殖民者別無他法,只好「逃避發展」,既沒有積極給予他們發展機會,也沒有認真謀劃這「借來的地方」以滿足城市發展,導致新界土地一直雜亂無章、欠缺效率。

「逃避發展」的結果,就是為「棕地擴張」埋下伏線。至1983年,時任鄉議局主席劉皇發名下的「生發地產投資有限公司」,申請在掃管笏一塊農地上擺放建築鋼材,但遭政府拒絕;「生發」不服,上訴至英國樞密院,最終政府敗訴,判詞指地契只能用於描述土地用途,而非限制土地用途的條款;政府因而無法監管農地用途,導致大量農地被用作停車場、貨櫃場、回收場,成為了「無王管」的「棕地」。

1983年的「生發案」政府敗訴,裁定政府無法監管農地用途,導致大量農地被用作停車場、貨櫃場、回收場,成為了「無王管」的「棕地」。(資料圖片)

縱然「Letter B」在今天回望是一條「屎橋」,但當時何嘗不是政府肯動腦筋想新方法解決問題的例子?
中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴

其次,戰後香港對房屋需求殷切,殖民政府為徵收大量新界土地以發展新市鎮,推出「換地權益書(Letter A/B)」收地方案,以期權換取土地,藉此減低政府收地的現金開支,例如「Letter B」容許權益書持有人以每五呎被收回農地,換取兩平方呎的未來建築用地。

「換地權益書」容許轉讓,而當時不少新界土地拍賣更只容許權益書的持有人參與,因此四大華資地產商(恒基地產、新鴻基地產、新世界發展、長江實業)積極收集了大量權益書。至1983年,港英政府累積欠下138公頃建築面積用地,故叫停有關計劃,改以現金賠償收地;不過,只有極少數權益書持有人參與回購,至今仍有約1,000公頃農地在地產商手上。

「當年還是一個不知道賣地可以發達的年代,政府當務之急是要安撫住在寮屋區的人,大興土木興建新市鎮。縱然『Letter B』在今天回望是一條『屎橋』,但當時何嘗不是政府肯動腦筋想新方法解決問題的例子?」伍美琴說,今日的土地困局與當年大同小異,關鍵在於政府能否迎難而上、突破框架:「現在的土地是囤積在發展商手上,但那時候的土地也是在其他人手上;他們同樣都只擁有土地使用權而已。既然當時做到(徵收土地),為何今天會做不到?」

當年農地換取屋地的做法,被批評等同向鄉紳輸送利益,亦積下今日發展商囤地的因由。(資料圖片/余俊亮攝)

「所以我覺得伍華強條橋真係好正 —— 」亟待以破格思維打破土地困局的伍美琴,對規劃署前助理署長伍華強所提出的「終極方案」擊節讚賞。伍華強去年中拋出近八千字凍結新界農地發展方案,提倡政府宣布新界農地於2047年6月30日到期後不獲續租,並不批准土地持有人更改地契作其他用途,以此鼓勵土地持有人提早將土地交還政府,愈早退還可獲愈多特惠補償金額。如此一來,政府就可迅速獲得大量農地儲備作新界發展。

「現在距離2047年還有20多年,發展商在這段時間絕對可以處理他們的合理期望,《中英聯合聲明》都是回歸前十多年才簽署啦!這個方案絕對值得大家思考。」伍美琴認為,方案的優勝之處在於可將土地資源有效循環流轉:「作為一個城市,我們不能無止境造地,這些土地需要循環再用,難道永遠都要靠私人發展商才能重新發展?」

伍華強的「終極方案」指出凍結農地發展可以令政府重奪土地主導權。(資料圖片/盧翊銘攝)

若要建立土地儲備 先要主導土地規劃

除了伍華強的凍結方案,坊間對政府行使《收回土地條例》(下稱《條例》)徵收農地以建立土地儲備的呼聲亦甚高;然而,小組及政府卻傾向以公私營合作發展農地,例如特首林鄭月娥在《施政報告》提出的「土地共享先導計劃」,本土研究社成員陳劍青就擔心,這等同將土地主導權拱手相讓予私人發展商。

在伍美琴看來,無論利用《條例》或公私營合作,都只是達成發展的工具,但規劃上能否服眾才是決定發展成敗的關鍵。「政府要在什麼地方取回它的主導權?便是規劃的主導權。」伍美琴一語中的。

「一個整全的規劃是不應該因為『誰擁有這塊地』而受到影響,而是應該告訴公眾及發展商『為什麼需要發展這塊地』。」
中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴

公眾對公私營合作發展新界農地頗多疑慮,但在伍美琴眼中,無論利用《收回土地條例》或公私營合作都只是達成發展的工具,但規劃上能否服眾才是決定發展成敗的關鍵。(陳琬蓉攝)

「(可以)自由選擇用《條例》或者公私營合作,前提是我們有一個機靈的政府,基於一個透明、有理念基礎、有制約平衡的規劃,我們便可以信任它去做。」伍美琴話畢,與記者相視一笑,若現在的政府不夠機靈,又或者是市民根本難以投放信任,土地發展豈不是寸步難行?伍美琴引用歐盟的研究發現,當地許多公私營合作項目情況未至十分理想,原因亦是政府「數口未夠精」。她大膽拋出方案,建議在公私營合作項目加入其他法定機構及非政府機構的參與成分,例如市建局、房委會或房協等,均以參股方式在公私營合作項目中佔有話語權,而非直接介入項目。「這又是測試我們創意的時候了。」她笑說。

正如上述,如果一個不夠「聰明」的政府與發展商在公私營合作中博弈,豈不是要處於下風?「這就需要獨立機制去監察,讓市民可以參與監察,讓這個政府可以『醒啲』。例如政府採取了公私營合作來發展土地,但條款是明顯傾斜於發展商,市民就可以迫使政府改以《條例》收地,即使耗時來做司法覆核亦在所不惜。」伍美琴稱,只要有完整良好的規劃,司法覆核基本上能處於不敗之地,亦不存在剝削私人發展商的產權問題,因為更高的公眾利益經已道明一切:「That's why we need planning!所以我對收地完全不擔心。」

經過「土地大辯論」後民意清晰,迫使政府必須正視棕地問題。(資料圖片/余俊亮攝)

土地大辯論落幕,伍美琴最喜聞樂見的是,土地規劃等相關議題再不只是一小撮人的「陽春白雪」,而是大眾開始意識到這與他們息息相關。她形容,是次報告的意見迫使政府必須正視新界棕地問題,可謂是一件「幾神奇」的事:「如果前幾年講棕地,還會有好多人問『吓?棕地?乜嚟?』,便會讓政府一筆帶過。但今時今日意見十分清晰,無懸念。」她相信市民的力量可以影響土地的發展:「如果市民的意見是一致、有共識的話,其實也是扭轉形勢的一股重要力量。」

伍美琴再次重申,「香港缺地所以要覓地」只是一個偽命題:「當謊話說上一千次便會成為真理。如果只是用港九標準來看當然是『細擠貴』,這樣便會很容易被牽着鼻子走。」她哈哈一笑,「但我們同時並沒有看到新界有很多用得爛、用得差的土地。所以從今天開始,我們要將『香港有地』的真理說上一千遍!」

上文節錄自第145期《香港01》周報(2019年1月7日)《我們需要怎樣的「土地儲備」》。

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