【英國脫歐】文翠珊史無前例大敗 脫歐已無善終

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「國會很明顯不支持這協議,不過,國會並沒有在今晚的投票中告訴我們它支持什麼。」

英國首相文翠珊的脫歐協議上周二(15日)送上國會表決,遭遇百年來執政黨最重大挫敗,以432票反對、202票贊成,在118位保守黨議員倒戈之下被否決。

據英國政治慣例,文翠珊理應自行解散內閣,但非常時期,非常處理,倒戈的疑歐派和執政盟黨北愛爾蘭民主統一黨(DUP),在翌日由工黨發動的不信任動議中,竟回頭力挺文翠珊,保住其相位。在脫歐死局中,似乎沒有人願意接下這個爛攤子。

文翠珊熬過政治圍攻後,須在本周一(21日)向國會提出替代方案,方案將會開放議員修訂,勢成國會搶奪政府脫歐主導權第一炮。眼見保守黨分裂成忠心派、疑歐派及留歐派,文翠珊轉而尋求跨黨合作,以圖破解僵局,一改以往趕赴布魯塞爾求援的做法。不過,如今英國脫歐意向未明,歐盟也愛莫能助。

周日(20日)與丈夫上教堂的文翠珊,雖然幾經政治圍攻,依然面帶笑容。(路透社)

唐吉訶德式考驗:逃離脫歐死局

亂局至此,不少脫歐問題專家由起初直接提出預測,到後來慣例補上一句「我不敢確定」,如今更變成一開口就是「我不知道」。不過,宏觀來看,未來大約有三大發展方向。

1. 預定結局:無協議脫歐

若脫歐繼續停滯不前,根據已啟動的《里斯本條約》第50條,英國將於3月29日後自動脫歐,重回第三方國家地位,短期內料造成經濟、民生亂況,長遠將削弱英國競爭優勢。

有見及此,本屬疑歐派的下議院領袖利雅華(Andrea Leadsom),就主張積極準備「有秩序的」無協議脫歐,把握餘下時間,與歐盟在通關、航空、外國人安置、分手費、國防安全合作等詳細談判,將影響減至最低。但跨黨派反對無協議脫歐的勢力在國會內佔多數,他們企圖透過各項添加修正案,阻止政府為無協議脫歐作準備,在本月8日便先拔頭籌,從財政部手上奪去為無協議脫歐修改稅務安排的權力。然而,即使英國單方面修改《脫歐法》,也無法阻止《里斯本條約》如期生效,更何況是這些小修小補?

力主有秩序無協議脫歐的下議院領袖利雅華。(路透社)

為避免墮崖式的無協議脫歐,文翠珊手上尚有兩招:一是提出歐盟可以接受的替代方案,並且說服多數國會議員支持;二是尋求歐盟27國同意,暫時推遲脫歐,再另覓出路。然而,兩者皆有重大困難。

2. 替代方案:軟脫歐或背叛愛爾蘭?

替代方案中,只有各種「挪威模式」的變奏有望獲得國會多數支持。挪威模式的重點,是以非歐盟成員身份加入歐盟單一市場,接受商品、服務、資金和人口的四大自由流動,放棄獨立移民政策,接受歐盟規管。另外,為避免愛爾蘭與北愛爾蘭的硬性邊境關卡,挪威模式將附上「英歐關稅同盟」,即放棄英國獨自與他國簽訂自由貿易協議的權利。如此的話,脫與不脫差別甚微,因此被歸類為「軟脫歐」。

今日完全沒有邊境關卡的愛爾蘭與北愛爾蘭邊境。(視覺中國)

由於國會以留歐派及溫和脫歐派為多數,軟脫歐最能為人接受。然而,保守黨內有近百名疑歐派議員,他們連現有脫歐協議的暫時性英歐關稅同盟也容不下,更遑論以挪威模式為未來關係的藍本。如果文翠珊要走挪威模式,只得爭取工黨支持。

可是,工黨在去年9月的黨大會決議,已承諾在爭取提前大選不成後,轉求二次公投。根據民調機構YouGov在聖誕、新年間的大型調查,有近三成工黨支持者會因工黨追求脫歐而離棄工黨,有75%工黨選民支持二次公投。雖然工黨黨魁郝爾彬(Jeremy Corbyn)和不少影子內閣成員都不願支持二次公投,目前已有71名工黨議員及包括自由民主黨等國會反對黨,公開呼籲工黨領導層兌現承諾。

如此看來,要工黨國會議員背棄諾言、違背選民意願去支持挪威模式的軟脫歐,極為困難。另外,如果文翠珊給予工黨過多讓步,例如以脫歐成功後提前大選作利誘,亦將惹來保守黨黨內反彈,即使爭得工黨支持,也不能彌補失去的保守黨票數。

郝爾彬的工黨,目前也面臨內部分裂,一派力主二次公投留歐,另一派則原屬疑歐派,因此極力反對公投。(路透社)

挪威模式行不通,文翠珊只得尋求歐盟再作讓步,以爭取保守黨疑歐派和DUP支持。由於後者傾向與歐盟建立較為疏離的關係,在目前「英歐未來關係」只在政治聲明階段的情況下,文翠珊或可承諾在脫歐後讓位,將英歐未來關係的談判權交到疑歐派手中,以換取他們對其脫歐協議的支持。

然而,疑歐派與DUP對現有協議最大不滿,是愛爾蘭邊境的「補底方案」(Backstop),特別是方案要求英國在未有其他方法避免邊關之時,要無限期留在英歐關稅同盟中,且不能在未經歐盟同意下自行脫離。歐盟早在上周二脫歐協議表決之前,以信函方式澄清歐盟將極力尋找其他出路,以避免落實「補底方案」,不過信函的法律地位備受質疑,難以服眾。

更讓文翠珊進退兩難的是,無限期的「補底方案」是歐盟底線──倘為方案設限,則不能保證在限期前可解決邊境問題。因此,除非歐盟願意放棄底線、不再堅守1998年《貝爾法斯特條約》(Belfast Agreement)帶來的和平局面,否則任何讓步也無法說服疑歐派及DUP。

雖然上周有德國媒體指荷蘭、德國等正準備在愛爾蘭邊境問題上再作讓步,而愛爾蘭亦有消息傳出正為邊境重建關卡作準備,不過兩項傳言及後均遭否認。在歐盟不會背叛愛爾蘭、威脅內部團結的大前提下,似乎沒有任何脫歐方案能獲國會多數支持。

北愛爾蘭周六(19日)發生疑似汽車炸彈爆炸,目前警方指為「新愛爾蘭共和軍」(New IRA)所為。如果愛爾蘭島上重起硬邊境,不知道恐怖暴力情況會否重返。(路透社)

3. 暫延脫歐的拖字訣

死局無出路,可以做的就是「拖」。「暫延脫歐」必須得到歐盟27國同意。在脫歐協議被否決之前,歐盟雖傳出正為暫延脫歐作準備的風聲,不過卻附帶條件:英國政府要提出能獲國會支持的脫歐路徑,或者要承諾進行大選,甚至二次公投,以作「需要更多時間」的理由。

然而,在脫歐協議被否決後,歐盟也開始軟化。一直強硬反對延期的法國總統馬克龍指出,若英歐要繼續談判,可能會花費更多時間,甚至要到5月的歐洲議會選舉之後。而對歐盟來說,延期的重大影響正是歐洲議會選舉。

目前各國右翼政黨,包括意大利的聯盟黨(Lega)、法國的國民集會(Rassemblement National)、波蘭的法律與公正黨(PiS)等,都密鑼緊鼓組成右翼聯盟,挑戰議會四十年來一直由中間偏右及中間偏左兩大黨把持的局面。如果佔全議會席位近10%、右翼思潮熾熱的英國仍繼續參與選戰,將使歐盟傳統勢力更難維持對議會的控制。可是,在延後脫歐後不讓英國加入歐洲議會,又於法不合。

意大利聯盟黨內政部長薩爾維尼(Matteo Salvini,左)9日到訪波蘭,與波蘭內政部長布魯津斯基(Joachim Brudzinski)會面。他及後表示會與波蘭聯手,為歐盟迎來「新的春天」。(路透社)

即使如此,英國《泰晤士報》上周引述消息,指歐盟正考慮延後脫歐至2020年。不過,如果英國政局無大變,暫延脫歐只是純粹的拖延,無助破局。更有甚者,過長的延期會惹來疑歐派反彈,認為無限期延後脫歐,變相等於英國留歐。如今提前大選機會已失,只有二次公投能合理化暫延脫歐的操作。

不過,即使二次公投得到工黨郝爾彬不情願的支持,在國會中也未必能得到多數同意。而且,由留歐派主導的二次公投,若選項未能照顧各種不同脫歐主張,也會激起疑歐民眾公憤,甚至釀成政治騷亂。更重要的是,二次公投只是一場賭博,如果最後仍由脫歐勝出,困局只會持續下去。

二次公投 能否以毒攻毒?

照目前形勢看來,雖然文翠珊並未正式同意,英國確有延後脫歐之勢。然而,如果真要落實二次公投,除了上述的實際困難之外,還有政治倫理的問題:2016年的公投結果還未實踐,就再行公投試圖推翻前者結果,那麼如果二次公投換成留歐派以52%對48%反勝,脫歐支持者是否又有理由再次舉行公投?

爭取二次公投的人認為,英國目前的歐盟成員國地位已是「最好的協議」。(路透社)

更有甚者,公投本身所承載的「直接民主」精神,在以「代議政制」主導的英國更有一大弔詭之處。直接民主的預設,是每個公民都有同等的能力作出政治或政策性的決定;相反,代議政制的預設,卻是並非每個公民都有同樣的能力,因此才需要代議士作專業治國。兩者在精神上已是互相矛盾。

英國脫歐困局,正是在此矛盾中產生。當年的保守黨首相卡梅倫未能在代議士的層次解決疑歐、親歐爭議,想取捷徑訴諸直接民主解決,而代議士更熱心參與其中,墮落到以簡單口號,爭取不全面理解狀況的民眾支持,可謂羞恥之極。

解鈴還須繫鈴人,今日的脫歐死局,似乎只得二次公投的再次民意授權可破。這一劑「以毒攻毒」,到底會是拯救英國,還是會令英國更加頭痛,至今仍未可知,不過確是目前唯一可見的破局之法。然而以一次公投應對前一次公投,這樣的操作雖然或可解局,卻亦將對民主制度信譽造成巨大打擊。

上文節錄於第147期《香港01》周報(2019年1月21日)《文翠珊史無前例大敗 脫歐已無善終》。

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