【綜援】強迫搵工不求職就扣錢 健全者失業只因懶散?

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現時綜援制度下的強制性「自力更生綜合就業援助計劃(IEAPS)」,原意是鼓勵及協助綜援人士尋找工作,但推行多年被指成效不足,審計署曾於2015年發表報告,指出支援計劃提供予失業受助人的項目,就業率僅為18.6%,低於計劃所訂的最低就業率要求(20%)。政府一直忽略此計劃的核心在於提供以人為本的服務,而不是機械式強迫受助人盡快找到工作,就業率及協助脫離綜援網的數字低,正正反映執行模式未能對準受助者的實際需要。

「綜援養懶人」一直是社會的迷思。事實上,有效的社會保障制度應當能提供一個跳板,讓因為特殊情況而暫時無法自給自足的人得到基本支援,協助他們逐步自力更生,最終不用依賴社會福利維生。社會福利署1999年起推出的IEAPS,主要目的便是鼓勵和協助15歲以上領取綜援的勞動人口尋找全職工作。

計劃開展初期,社署保障部的就業主任與受助人每兩星期會面一次,受助人需提交最少兩份求職記錄,以及交代被拒聘的原因等,更像是監察求職行為多於個人化的就業服務。至2003年後,社署改為委託非政府機構營辦IEAPS,包括就業選配、技能訓練及就業輔導等。IEAPS現由26間非政府機構營辦共41個項目,每兩至三年重新招標,近日更有消息稱,社署向營辦機構提出擬重整計劃,將26間機構減至5間,分為五區營運。社署回覆指,現有服務合約期由原本今年3月結束延至2020年3月底,會繼續和非政府機構聯繫,優化計劃細節。

求職對於綜援受助者而言,無法第一步就到勞工處,背後還有很多家庭及情緒問題等需要先行疏導。(資料圖片/吳鍾坤攝)

從社署回覆查詢時提供的統計來看,IEAPS的運作難言理想。截至2018年11月底,在曾參與計劃的約95,000人次當中,有約20, 000人次成功就業或重返主流教育,當中有約4,000人次成功脫離綜援網。成功就業的參加者找到的職位類別主要為雜工、清潔工人、看更或守衛、侍應生及售貨員等。

從福利到工作 扣綜援金本末倒置

香港社會工作者總工會(社總)權益及投訴部主任陳虹秀指,IEAPS的價值在於幫助具工作能力的綜援受助人先處理本身的問題,例如環境因素、心理關卡或意外事件等障礙,通過個案輔導及跟進,協助他們改善自身條件以再就業。

制度本是「從福利到工作」(from welfare to work),但參與IEAPS四年的社工阿蘭(化名)卻認為,計劃只看重就業,從工作福利(workfare)開始。受助人接受社會福利要附帶條件,一來便逼他們找工作,在未協助受助人解決再就業的瓶頸位或紓緩未能就業的困擾前,也要先找工作或符合培訓時數等,如不履行求職責任,更會被扣減綜援標準金額。總而言之,計劃從開始便與就業掛鈎,沒有從福利角度出發。

現行綜援制度下,健全成人申請者需參與自力更生支援計劃。(社署截圖)

「有些受助人剛來到時,真的連social functioning(社交功能,如人際交流)也有問題,暫時無法就業。IEAPS的目標當然是幫助他們邁向就業,但需要時間才可達到。一開始便逼他們找工作,產生的壓力反而令受助人情況更差,社工亦更難和他們建立信任關係,受助人狀態往往進一步又退幾步,情況變得更複雜。」阿蘭說。

事實上,港府在社會福利方面一直只擔任市場補救者的角色,把在安全網中具工作能力的健全者的失業,理解為個人責任及懶散等問題,令公眾也根深柢固地認同這群領取福利的人是個人選擇,他們需要盡快重新投入勞動市場,這種剩餘福利觀建基於港府長年奉為圭臬的新自由主義。

陳虹秀認為,現時IEAPS成效不彰是基於執行模式的障礙。(歐嘉樂攝)

IEAPS營運機構職員阿軒(化名)負責該計劃已五年,現正就讀社工課程。他同意鼓勵就業是很合理的要求,但也認為不該把社會保障和就業完全掛鈎。他指出,在現行制度下,若受助人無法達到某些責任時,連基本保障也受影響,甚至被中止綜援,而這是不該出現的。「如果要鼓勵就業的話,應該多給予就業配套,或是有額外獎勵,像這樣扣錢,是有點本末倒置。」

官僚只管「跑數」 忽略實效

陳虹秀說,政府將IEAPS交給非政府機構營辦,本來就不該沿用以前保障部那種官僚做法,但營辦機構仍要跟從很多只看數字的官方指標,令服務難真正以受助人為本,最終影響他們的就業。這些「跑數」要求,無視執行模式的限制才是服務成效低(表)的原因。陳虹秀指,社署交由非政府機構實施IEAPS十六年來,每兩至三年招標一次,一些營運機構的員工就算有好的經驗,但可能因合約變化而由其他人代替,在合約期最後半年,機構又要忙於「跑數」。整個模式阻礙了機構的服務發展,也令受助人難以獲得整全輔導以長遠就業。

招標造成的最大障礙,要跑數更阻礙了(與受助人)建立關係。
社總總幹事許麗明

由2016年8月起,社總與13間IEAPS營運單位的前線社工成立IEAPS關注組,就如何提高計劃成效與社署及勞工及福利局多次會面,並遞交有關計劃之詳細內容及指標建議,希望藉此解決跨代貧窮的問題。關注組也曾反映把服務恆常化的重要性。社總於去年5月向41間營辦機構發出問卷,收回的23份問卷顯示,於2015至2017年度,社工職級的流失率達49%,2017至2018年度進行了一半也已達28%,難以確保服務質素。

就業僅為切入點 輔導須整全解困

社總總幹事許麗明解釋,機構中標後的服務期可能只有兩年,但街坊或許要花四年來規劃長遠生活,例如單親母親有孩子正讀小三,她希望在子女小學畢業後再全職工作,負責社工難以在兩年限期內全面協助她先找兼職,平衡家庭需要、接受再培訓,到最後找全職工作等各個階段的問題,「這是招標造成的最大障礙,要跑數更阻礙了(與受助人)建立關係。」

許麗明指計劃恆常化對規劃服務十分重要。(歐嘉樂攝)

許多參與IEAPS的社工,由於相信協助綜援受助人就業不能一蹴而就,所以輔導個案時往往超出社署認為的單純就業導向範圍,而是以就業作切入點輔導綜援家庭,整全地協助受助人解決家庭、個人精神及心理等問題。陳虹秀說:「政府常說我們並不是家庭綜合服務中心,有其他需要時應轉介到那邊,但其實不少領綜援的家庭不會主動求助,也未必會找學校社工幫忙,靠綜援這個機制介入可以說是必須要,雖然起初是被迫的,但靠同工的技巧、能力和心態,慢慢和受助人建立關係,可以及早識別及跟進一些特別的個案。」

「我們從來都知道計劃的角色定位,但是它也彌補到現時制度的service gap(服務不足),我們不明白為何政府拖拖拉拉多年,也不願把計劃恆常化。政府的說法是綜援的數目可增可減,所以按數字去決定撥款。」她續說。

IEAPS關注組上月底於社署總部樓下集會,表達不滿。(資料圖片/余俊亮攝)

阿軒認為,只有當IEAPS營運者是受助者恆常接觸單位時,才可以真正推動輔導。「我現時也在綜合家庭服務中心實習,發現中心的個案因為沒有強制性,社工就算一直打電話給他們,對方也可以不出現,不接受服務,真的會『跟甩』個案。」

他舉例指,曾跟進一對母女的個案,母親身體健全,但聲稱長期求職失敗;女兒17歲輟學後一直賦閒及「爛蒲」。直至阿軒有次與該名母親詳談,了解到對方成長背景與女兒相似,「我不敢說自己在做家庭輔導,但知道這位母親很擔心女兒會走上自己的舊路。」於是阿軒鼓勵對方作出改變,以身作則改變女兒。後來這名母親找到一份售貨員工作,女兒也受到影響,願到僱員再培訓局修讀青年培育課程。最終個案中的母親可以全職工作,女兒則在勞工處的展翅就業起動計劃中的機構實習。

陳虹秀同意,IEAPS的營運機構需要利用就業作為綜援人士的服務介入點,而透過另一個人帶動則能增加受助人的就業成功率。她解釋,這類受助人初期往往逃避現實,不肯正視個人或家庭的問題,強制性的就業計劃可以讓他們接觸社工,待雙方慢慢建立信任關係,受助人感受到關心後,才能逐步面對及紓解生活中的各種問題,這是一個需要長時間才能發生改變的過程。

上文節錄自第149期《香港01》周報(2019年2月11日)《強制綜援個案求職 幫他還是打擊他?》。

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