【財政預算案】以新加坡為鏡看公共財政 香港出了什麼問題?

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最新一份財政預算案於2月27日出爐,財政司司長陳茂波早前發表網誌,重申來年度預算案主調是「撐企業、保就業、穩經濟、利民生」。財政預算案本應彰顯政府公共理財的理念,港府坐擁萬億財政儲備,可以做的其實不少。不可否認,自2009/10年財政年度起,政府的開支顯著增加,2017/18年度的公共開支更比十年前增加逾一倍,但環顧不斷冒現的社會問題,港府所做的還遠遠不夠。更重要的是,現屆政府提出「理財新哲學」,但在處理政府開支時,仍不見有思維上的突破,只一味造大蛋糕,卻不細問蛋糕如何分配。

逾233萬份表格、466萬張紙、全部疊起來可達512米高,相當於1.2棟國際金融中心(IFC)的高度。這場被詬病為「阿茂派錢」的「環保災難」,事緣於去年政府斥資110億元推行「關愛共享計劃」,向合資格市民派發最多4,000港元津貼,但不少市民怨聲載道,批評傳統「遞紙」方式申請手續繁複和混亂,行政成本更高達3億港元。3億港元可以做什麼?以2017/18年度的財政預算案為例,政府撥款約3億元用於提高資助社福機構護理員薪酬、翻新逾百間閒置校舍、保護香港非物質文化遺產、發展教育旅遊、擴展國際青年交流計劃、擴展創業計劃等等。

政府派4,000元的「關愛共享計劃」被批評手續繁複且不接受網上交表,引起不便。(林若勤攝)

星求共富 港為「補鑊」

派錢都能派出事,由此可見港府派錢既無針對性,行政效率又不高,然則新加坡又是如何做的呢?2006年,新加坡率先以「經濟增長紅利」的名義向成年國民直接派錢,其最新的財政預算更是迎來近十年來第三次「全民派錢」,並為不同階層的市民「度身訂做」,確保政府開支用得其所。

在最新的財政預算案聲明中,新加坡財政部長王瑞傑宣布向國民分享11億新加坡元(約63.6億港元),所有滿21歲國民可按個人收入獲得100至300坡元不等的「紅包」(約600至1,800港元),預計約有270萬人受惠。儘管此次新加坡派錢的金額約為「關愛共享計劃」的一半,但其背後所突顯的公共財政理念,卻截然不同。

王瑞傑宣布向國民分享11億新加坡元。(資料圖片/視覺中國)

新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授吳木鑾認為,新加坡的派錢政策注重全民分享經濟增長成果,而香港則主要是「扶貧」,表現在政府主動將派錢與扶持低收入階層掛鈎。他認為,「全民共富」是新加坡政府施政最大的考量之一,當中便包括貧困人口的後代會否遭遇階層固化等問題。吳木鑾坦言,雖然國家的經濟增長不可能為所有人帶來益處,但新加坡政府注重經濟發展造成的差異,尤其是容易受到經濟變化影響的那部分人,強調政府的公共財政理念「是讓老百姓覺得他們跟新加坡一起成長」。

2011年,港府向全港所有年滿18歲的香港永久居民派發6,000元現金,約610萬人受惠,涉及金額約370億元。吳木鑾認為此舉與新加坡頗為相似,是「見者有份,還富於民」,但今次派4,000元,政府連為何派錢都沒有跟公眾解釋清楚,吳木鑾形容是「非常糟糕」。「關愛共享計劃」繁複的申領手續背後,依然是那種反對福利擴張、免得政府將來面對財政壓力的心態。吳木鑾認為香港政府想「扶貧」但沒有做好,去年的派錢「沒有得益者」。他質疑此舉或是迫於各個政黨合力施壓而做出的「補鑊」措施。

吳木鑾認為香港政府想「扶貧」但沒有做好,派的錢「沒有得益者」。(林若勤攝)

星重安居 港徵地稅

在2018/19年度財政預算案發表後,港大民調結果顯示,只有26%的受訪者感到滿意,評分只有48.2分,比上一份預算案大跌7.5分,創十年新低,當中65%的受訪者認為香港財富的分配不合理。圍繞派4,000元的舉措,有意見就批評此舉為「厚中產、薄基層」,更有市民反映「不如回水實際」。

財政預算本應把財政收入,尤其是盈餘的部分用在公共項目上,用公共資源解決社會問題,讓市民生活得到保障。而當政府不能有效地對財富進行再分配時,公眾自然會減少對政府的信心,反而希望政府能「還富於民」,讓市民自行處理這筆「財政盈餘」。

新加坡的「組屋政策」是財富再分配、「全民共富」理念的體現。(資料圖片/羅君豪攝)

除派錢之外,新加坡還運用公共財政協助市民置業,同樣是財富再分配的體現。在最新的財政預算案中,新加坡提高了買樓稅項,同時為協助年輕人置業,特別推出2,000伙「先興建、後銷售」的組屋單位,主要是協助單身、離婚、現正租住組屋的租戶,以及缺乏收入證明的年輕夫婦可以提早置業。與此同時,新加坡政府亦增加「近居購屋津貼」(Proximity Housing Grant)的金額,最高津貼高達3萬新加坡元(約17.91萬港元)。近居購屋津貼早於2015年推出,主要是鼓勵年輕人靠近父母居住,有逾一萬個家庭受惠。

反觀香港,不少年輕人為求上車,寧願選擇位置偏遠的新建居屋,而港府亦缺乏協助年輕人置業的措施。統計處最新一輪(2016年)住戶開支統計調查結果顯示,住屋是最主要的住戶開支類別,佔2015年住戶每月平均開支的36%。其中,居於私人房屋的家庭居所開支所佔的比例 (40.5%)顯著高於公共租住房屋住戶的相應開支比例 (12%)。顯然,住房成本已成為本港市民最沉重的負擔。回看2005年至2015年期間,住宅物業市場的樓價及租金十年內累積升幅更是驚人,分別達到223%及100%。

香港不少年輕人為求上車,寧願選擇位置偏遠的新建居屋。(資料圖片/羅君豪攝)

然而,這一沉重的包袱卻是港府的「聚寶盆」。 在2017/18財政年度,地價收入為香港政府最大的收入來源,約1,648億港元,佔政府總收入的26.6%,緊隨其後的是利得稅(22.4%)、印花稅(15.4%)、 薪俸稅(9.8%)及一般差餉(3.6%)。簡言之,政府近年頻頻錄得巨額盈餘,賣地收入可謂「功不可沒」,最近兩年的地價收入更是頻頻破千億。

政府庫房盆滿缽滿,而高地價的惡果卻由市民承擔,樓價租金不斷上升之下被迫節衣縮食、愈住愈小。吳木鑾認為,香港現時的公營房屋佔整體房屋供應不到五成,起碼一半的土地都被商界收入囊中,用來牟利;而不斷攀升的租金和樓價,變相是對巿民徵收土地稅,亦削減了香港的競爭力。

吳木鑾指新加坡的「組屋政策」令八成國民處於「同一起跑綫」。(資料圖片/羅君豪攝)

近年來,港府在房屋方面的公共開支有所上升,但佔總開支的百分比仍然不高,且增速為各個政策範圍開支中最低,在過去十年只增加了0.9%。吳木鑾表示,新加坡政府一直強調房屋是用來住的,其住房自有率高達90.9%,僅次於全球最高的羅馬尼亞(96%)。他說:「新加坡政府在社會政策上花錢的優先順序,公共房屋肯定是第一位。」

「新加坡有八成人都住在公共房屋,社會可以不平等到哪裏去?」吳木鑾指新加坡的「組屋政策」令八成國民處於「同一起跑線」,因此,新加坡在推動社會階級向上流動方面,是發達經濟體中做得比較好的。「當政府面對社會經濟增長帶來的貧富差距時,最好的做法就是讓其他的人也受惠於經濟增長。」吳木鑾這樣解釋「共富」。

現屆政府選擇耗資約5,000億港元進行填海造地,相信即將公布的2018/19年度財政預算案亦會大量着墨於「明日大嶼」計劃。(資料圖片/歐嘉樂攝)

在應對房屋問題上,現屆政府選擇耗資約5,000億港元進行填海造地,相信即將公布的2018/19年度財政預算案亦會大量着墨於「明日大嶼」計劃。香港科技大學工商管理學院經濟學系榮休教授雷鼎鳴認為,「明日大嶼」填海計劃旨在解決香港土地短缺問題,實際上是具成本效益的投資,並非「倒錢落海」。只不過,填海造地以後,政府還需要發展基建等配套設施,附以商業及房屋發展,社會效益並不能在短期內體現。

香港理工大學專業及持續教育學院講師陳偉強曾任油尖旺區議員,他擔心「明日大嶼」成為大白象,認為政府與其斥巨資去發展填海計劃,倒不如在市區內想辦法,處理隱藏在市民身邊的「社區炸彈」。他舉例,早前市區重建局計劃收購重建市區約800幢舊樓,預算約為1,300億元,若將這筆錢用於解決樓宇安全問題或騰出土地興建房屋,或可稱為「用得其所」。陳偉強相信,背後顯示的港府公共理念是:不直面問題,向商界傾斜,而且避得就避,順勢將醫療、養老問題「都堆到大灣區」。

上文節錄自第151期《香港01》周報(2019年2月25日)《為預算案把脈  以星洲為鏡看公共財政》。

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