【財政預算案】香港01致陳茂波——請勿讓今天的你打倒昨天的你

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還記得嗎?在理財哲學方面,你曾對往屆政府的守錢無道、計錢無稽、儲錢無方等嗤之以鼻,力勸當局勿再墨守成規,否則實在愧對港人;在分配資源方面,你曾主張從結構上改善扶貧政策,大興公營房屋、推行全民退保;在稅務制度方面,你曾倡議稅制改革,直指香港稅制落後,與現實脫節。但,你改變了什麼?

陳茂波發表的《財政預算案2019/2020》被評歷來最低分。(資料圖片 / 羅君豪攝)

財政司司長陳茂波先生台鑑:

從年年站在議事廳內狠批《財政預算案》「墨守成規」、「欠缺願景」的立法會會計界議員,變成年年坐在議事廳被斥《財政預算案》「蕭規曹隨」、「不思進取」的財政司司長,你如今也成為當年自己口中那個「對不起香港人」的「守財奴」了嗎?你從政前曾言,人生下半場將以服務社會為主,然而,你任財爺三年無甚建樹,上周三(2月27日)更交出評分最低的《預算案》,我們不得不借用你2006年在傳媒專訪的一問——「爬上了,又如何」?

閱讀你那些年的專訪,文章總形容你是非一般「會計佬」,眼中沒有冰冷的數字,而且有熱心、有雄心、有恆心;翻看你以代議士身份在議事廳中的鏗鏘發言,亦不難感受你對公共財政的理念和資源分配的宏願;但緣何,當你一躍成為財金官員之首,不但不斷重蹈那些年自己最不齒的覆轍,更把以往振振有詞的稅制改革、分配正義及財策檢討等拋諸腦後?

還記得嗎?2010年4月15日立法會辯論《財政預算案2010/2011》,時任立法會會計界議員的你,曾言「(財政司)司長作為特區政府財金政策的第一把手,我們對他(曾俊華)有極大期望」,並就稅收政策、理財哲學及社會資源分配提出多項具體建議。至2011年1月19日,在《財政預算案2011/2012》公布前一個月,你更以此發言動議《公共財政政策的檢討》議案,促請當局檢討稅制、地價政策、資源分配、制定適當的財政儲備水平:「香港需要一個有願景、有心有力行公義、真正關愛照顧市民大眾、並有能力謙虛自省的行政領袖,而不是一批只會墨守成規的守財奴。」——歷史無處不諷刺。

增加了的公共開支,有多少是為勞民劣政「補漏拾遺」?有多少是不痛不癢的「小修小補」?(資料圖片)

還記得嗎?在理財哲學方面,你曾對往屆政府的守錢無道、計錢無稽、儲錢無方等嗤之以鼻。

首先,你多次質問當局,「政府經常說要有財政儲備,究竟什麼水平的儲備才夠我們積穀防饑,又可以抵禦對聯繫匯率的衝擊呢?」而依你所見,港府受金融風暴衝擊後,已調整機制,有「強方保證」鞏固聯匯,後來又參與「清邁倡議多邊化」安排,加強了抵禦外來衝擊外匯的能力,「加上我們有內地撐住,我們是否應該如此盲目地繼續累積我們的儲備呢?」上述你當時提出之《公共財政政策的檢討》經湯家驊修訂後,更訂明港府應「明確訂立財政儲備水平一般只需維持於不超過15個月的政府開支便已相當足夠」。

可笑的是,儘管該項無約束力議案最終獲得通過,但港府仍以「政府收入波幅大而開支欠彈性,我們需要有緩衝以減低經濟周期對社會民生的影響」為坐擁巨額儲備的藉口,無意制訂任何儲備標準。

更諷刺的是,當你平步青雲當上香港財金政策第一把手,似乎也無意實行有關建議,而你任內的財政儲備更將累積達11,616億元,相等於26個月的政府開支,比起往屆政府實屬有過之而無不及,且預計在開支不斷增加的情況下,至2024年3月儲備還可應付19個月的政府開支。在此不禁要借你當日在議事廳中的一問:「我們是否需要有這麼大的盈餘儲備呢?」

不得不提的是,有指你為「掩飾赤字」,計劃分四年回撥已滾存至824億元的房屋儲備金至財政儲備,而你回應記者提問時也坦言,這其實是「赤字預算案」。這令我們想起,你2010年在立法會斥責當局「過度累積財政盈餘,而且在運用財政儲備方面又墨守成規、欠缺靈活,有些概念甚至是錯誤的」時,早已指出「政府可透過撥款到不同的基金達到目的,因為這些小金庫可以減低當年會計帳目上的盈餘或加大赤字,但其實在不同地方也藏着不少金錢。」——姑勿論你是否「做數」,當局亦的確應該有效運用各種小金庫,但你千挑萬選,竟向當局用以保證對發展公營房屋承擔不變的房屋儲備金開刀,又怎能讓市民繼續對當局解決房屋難題有信心?

十年時間,陳茂波從站在議事廳內痛罵港府「墨守成規」的立法會議員,變成坐在議事廳內被斥「蕭規曹隨」的財政司司長。(資料圖片)

其次,你曾對政府依賴賣地的收入結構有所保留,更指出「高地價政策導致多年來政府的收入結構,(有)相當大的部分來自土地……但政府又把這些收入列為非經營帳」,因而「大大限制了香港在貧窮、教育、衞生及社會福利方面的開支能力」。

當局如此入帳的依據是,賣地如賣資產,所以賣地收入屬「資本收入」而非「經營收入」,應注入基本工程儲備基金,用作基建發展。這番論調似是而非,幸而你的駁斥相當精彩——「如果年年賣地,年年有賣地收入,所得收入是否算是恆常收入?作為一個普通人,如果我把居住的房屋賣了,所得款項是非經營收入,但作為地產商,年年賣樓,所得款項則是經營收入。」

「我們是否應該簡單地把賣地收入列為非經營收入呢?政府是否應檢討和改變現時的做法呢?……我們是否應作檢討,反省一下是否可以將一定比例的賣地收入列為經營收入,挹注經營開支呢?這樣做更能反映在中、長期的周期內,政府有多少財力做應該做的事!」——八年前你連珠炮式的詰問,放諸今日毫不過時——你預計2019/2020年度地價收入及印花稅收為1,430億元和760億元,佔政府總收入6,261億元的35%——請問,你在有能力改變的時候,究竟改變了什麼?

第三,你也多次促請政府檢討和改革財政儲備的投資方案,藉提升回報率以助發展新興產業。在2012年3月22日舉行的《2012年撥款條例草案》二讀辯論上,你曾批評負責管理財政儲備的金融管理局策略保守、回報不佳,惟當局總以維持金融穩定等「擋箭牌」敷衍了事。

「香港特區政府極之保守的做法,實在有負香港的納稅人和弱勢社群。」你在會議中指出,截至2011年,金管局過去十八年的平均回報率只有5.6%;反觀鄰近的新加坡,把財政儲備三分管理,即由新加坡金融管理局作低風險和易套現的投資,由新加坡政府投資有限公司(GIC)以不同投資組合獲取良好的長期回報,及由淡馬錫控股私人有限公司入股其他公司及股票投資,持續為股東創造價值;據你當時引述,同樣在過去二十年內,GIC的平均名義回報率是7.2%,而淡馬錫股東資金的平均回報率達13%,而淡馬錫和GIC每年扣除通脹後,都把一半回報注入經常性開支,以確保新加坡不會食盡老本,並發揮「好天收埋落雨柴」的作用。

反觀你的《財政預算案》及財政儲備投資策略,有反省嗎?有突破嗎?有改善嗎?

「我真的希望特區政府可改善一下,不要再墨守成規,否則,實在是對不起香港人。」——你當時對特區政府的「希望」,着實也是我們當刻對你的「希望」,「希望」你對得起香港人!

陳茂波作為香港財金政策一把手,但對昔日爭取的稅制改革、分配正義、財策檢討等拋諸腦後。(資料圖片)

還記得嗎?在分配資源方面,你曾經有着與一般官員與別不同的同情心和氣魄,更主張當局應該大膽從結構上改善扶貧政策。

「政府的財政盈餘既然這麼豐厚,同時又有能力,為何對幫助社會的老弱傷殘卻顯得如此『窒手窒腳』?」你當時明言,「對於社會上的3L——the least, the last and the lost,即最卑微、最容易被忽略和最失落的一群,當我們提出要幫助他們時,我認為我們完全有能力及應該有更大的氣魄來進行」。

你又提到,「作為特區政府官員,我認為不應只談經濟發展,同時亦應多談社會發展。政府在理財方面不應把一個『錢』字看得太大和太短視。香港社會雖不至於『官府富而民窮』,但社會上有很多人生活得很惡劣,急待援手;人口老化問題亦非常嚴重,政府應更有計劃及氣魄,迎接這些未來的挑戰。」

正如《香港01》多次提出,由於結構性的困局,市場未能建構「公平合理按勞獲酬」制度,導致在通過市場實現的第一次分配中,草根階層及弱勢社群難免備受剝削;至政府透過各種政策介入及制度建構進行財富轉移的第二次分配時,理應藉此提高基層收入,同時鞏固中產生活品質,並創造條件鼓勵有志者創業致富,以此調節巨富階層的收益。否則,富者在一次分配時已獲得比基層更多的收入後,到二次分配時再因官員庸碌而獲得與基層同樣甚或更多的收入,即公義不彰,政府也無存在意義了。

或許是我們很天真很傻,竟相信出身貧寒的你,會比其他「離地官員」更懂得民間疾苦、會更恪守分配正義原則、會致力為弱勢社群創造上流階梯。可惜,綜觀你這份以「撐企業、保就業、穩經濟、利民生」為大方向的《財政預算案》,失望透頂,又想起你昔日在議事廳內的字字鏗鏘:「(財政司)司長(曾俊華)在預算案中說,『重視市場的政府,絕對不等於一個冷酷無情的政府』,但上述計劃正好讓我們親身感受到,政府的紓緩措施,對社會上有需要的人士,完全是小恩小惠。」

「我真的希望特區政府可改善一下,不要再墨守成規,否則,實在是對不起香港人。」——陳茂波2012年時對香港政府的希望,也是我們當刻對你的希望。(資料圖片)

例如,申領各類社會保障金額的人士,所能領取的額外津貼由以往的「三糧」減少至「雙糧」,但你卻不願檢視現行津貼政策,完全無視有關金額根本無助基層應付基本生活開支的現實;又如,你再向有需要學生派發2,500元的開學津貼,但卻不願意從長遠籌謀,為全體學童建立儲蓄機制,令他們站在同一起跑線;再如,你計劃花6億元翻新全港240個公廁,卻不願反省清潔工外判制度,以提升其薪酬待遇。

你或許會辯稱,已採取更「具前瞻性和策略性」的「理財方針」,例如:(1)2019/2020年度的預算總開支為6,078億元,屬回歸以來最高,當中有逾72%即4,410億元為經常開支,比上屆政府任期末年預算時多了700億元,增幅近19%;(2)在4,410億元的經常開支中,與民生攸關的教育、社會福利及醫療衞生等三項開支,合共佔約六成即逾2,500億元,同樣比上屆政府多了19%;(3)2018/2019年度盈餘,將由2017/2018年度的1,380億元,大幅縮減至587億元,而在此情況下,你仍動用當中逾七成即428億元為市民「派糖」紓困,「力度相當大」。

然而,這辯駁具說服力嗎?試問在增加了的整體開支當中,有多少是為勞民劣政「補漏拾遺」?有多少是不痛不癢的「小修小補」?更關鍵的,有多少是觸及深層次矛盾的結構性或制度性的改革?而你所謂在「縮減盈餘」下「大力派糖」,本身就享有一定資源優勢的中產佔了284億元,但處弱勢競爭的基層僅獲97億元,這樣符合公共財政所應秉承的分配正義嗎?

以你過去很喜歡引用的新加坡為例,透過組屋制度為大部份國民減輕住屋負擔,而在上月中公佈的《財政預算案》中,教育、醫療、福利等三個民生範疇的開支,僅佔年度總開支的34%(即274億元新幣)。當地的開支未如香港般龐大,但人民卻沒有像香港般民怨沸騰,難道你還不明白嗎?問題不在於你花多了多少錢,而在於你怎樣花錢、能否用得其所?

「如果我們把數據與同期貧窮人口不斷增加、貧窮問題愈來愈嚴重及樓價飛升等各種情況一起看,便可以完全理解,為何在社會上大家的不滿情緒是如斯厲害?為何會出現深層次矛盾?」——你在2011年這一問,不也正正就是對你如今看似「大力派糖」的「大力迎擊」嗎?

陳茂波2010年時曾言,財政司司長應該多落區探訪市民,親身體會他們的生活苦況,以免與社會大眾脫節。(資料圖片)

還記得嗎?在稅務制度方面,本身是稅務專家的你,曾致力推動稅制改革,更直指「香港的稅制落後,甚至可說是與現實情況脫節」。

「香港稅制未能與時並進,一方面除了是政府官員保守之外,另一方面是政府在政策局的層面,缺乏專職專業的人才,未有對稅制的運作不斷進行監察,同時未能對區內外其他國家稅制措施的改變,作出相應的調整。」根據你2010年的建議,當局應在相關政策局內成立一個「稅務小組」,配置全職又專業的人員,監察《稅務條例》的執行情況,並研究稅務政策的方向。

誠然,自特首林鄭月娥上任後,打着「稅務新方向」的旗號,推出「利得稅兩級制」,以紓緩中小企的稅務負擔;而你在最新一份《財政預算案》中,也以減輕中產人士及中小企的稅務負擔為主要方向,更把兩年前由你出任財爺後成立的「稅務政策組」撥歸財政司司長辦公室。

然而,這就是你念茲在茲多年的稅務改革嗎?有切實回應香港稅基過窄、稅率偏低等問題嗎?

本港稅制以累進稅及標準稅並行,實現「能者多付」,但你每逢《預算案》的稅務及差餉寬減措施,卻是以「富者多得」為制訂原則,根本有違分配正義,而且幾乎年年推行,變相將本屬一次性紓困的措施「恆常化」,未能發揮分配作用。以2016/2017年度為例,全港170萬名納稅人中,有逾130萬人屬較低收入人士,當中絕大部分可能只獲得數十或數百元的退稅,而未能取得薪俸稅寬減的兩萬元上限。

寬減差餉亦如是。根據財經事務及庫務局去年底提交予立法會的文件,本港擁有最多物業的業主合共持有1.5萬個單位,在原定的寬減措施下,政府向該業主退回1億元;另外,全港有近兩成業主持有多於一個物業,他們共獲退約28億元。

立法會秘書處就《財政預算案2017/2018》撰寫的研究報告亦提到,當局在2007年至2017年間,合共有3,200億元的「一次性紓困措施」開支,當中64%金額由納稅人獲得,但針對基層的款項僅16%。無可否認,退稅能間接扶助基層,但卻也明顯偏袒了中產和富人。

「有志者有千方百計,無志者只感千難萬難。」——據說這是陳茂波的座右銘,而做了財政司司長的他,還能否以「千方百計」,攻克港府官僚的「千難萬難」呢?(資料圖片)

「香港的稅基狹窄,加上政府過分依賴土地有關的收入,這亦對公共財政構成不穩定的風險;就此,本會促請政府全面而深入地檢討香港的稅收、社會福利和公共財政政策的措施。」——都說歷史是一面鏡子,參照你2011年這說法,對比你2018年指「現時並非時機推出稅制改革的具體方案供社會討論,但須就此進行研究、準備和考慮」的講法,真可謂「官字兩個口」。

《香港01》不止一次提出,香港應該擴闊稅基,以應對經濟的周期波動,藉此為長遠增加投放予民生範疇的經常性開支做好準備;不過,需要一再強調的是,當局進行稅制改革的目標,不應該只是增加稅收,而是要令稅制更加公平公義,從而提升對弱勢基層的保障。當本港首富、長和系前主席李嘉誠也於2016年呼籲港府,應將企業利得稅提高1至2個百分點,以投放更多教育和醫療資源,藉此解決貧富懸殊時,財爺你還有什麼好猶豫的?

還記得嗎?你曾在2008年一個專訪中提及,80年代出任建造業訓練局的會計主任兼秘書長時,發現這個半官方機構的僱傭條件與政府公務員有天淵之別,而你看不過眼,多次提出改善方案,卻遭政府阻止,因為當局認為有關差距屬理所當然;於是,你在往後的三年間,鍥而不捨地改革薪酬福利制度,至你離職時,有同事贈你一尊手製「大炮」,感謝你「炮打不平事」。

這尊「大炮」如今熄火了嗎?甚或,不再「炮打不平事」,而是打倒昨天的自己呢?

「有志者有千方百計,無志者只感千難萬難。」——據說這是你的座右銘,而做了財政司司長的你,還能否以「千方百計」,攻克官僚港府的「千難萬難」呢?若否,「爬上了,又如何」?

敬頌

春祺

《香港01》謹啟

上文節錄自第152期《香港01》周報(2019年3月4日)《香港01致陳茂波公開信——請勿讓今天的你打倒昨天的你》。

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香港人,你又需要一份怎樣的《財政預算案》?(資料圖片)



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