【外判制度】外判合約金額攀升 人手不足又不均

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公共廁所狀況是城市文明水平的投影。香港公廁普遍環境惡劣、衞生欠佳,最新一份《財政預算案》提出未來五年投放逾六億元,翻新全港約三成的公廁。消息指翻新內容主要涉及公廁通風系統、安裝LED燈、自動感應水龍頭等。當政府耗巨資更新硬件以趕上「公廁革命」時,又曾否想過提升公廁質素,更大程度是取決於清潔人手的多寡,以及安排是否合理?政府如繼續迴避檢視外判清潔工的工作狀況,香港的公廁恐難逃敗絮其中的結果。

近日社交網站流傳清潔工在公廁用膳相片,畫面荒謬卻真實。(資料圖片/羅君豪攝)

在香港,24小時開放的公廁人來人往,增加了維持清潔的難度是意料中事,但食物環境衞生署(食環署)的縱容卻令情況更趨惡劣。2016年,清潔工人職工會發現在灣仔區18個公廁中,有16個公廁的清潔夜更崗位被削減,只餘上午7時至下午5時的早更崗位,14小時的真空狀態不僅換來滿目瘡痍的廁格,亦令早更清潔工工作倍增。該年灣仔東西兩區的清潔合約總額逾9,000萬元。每份動輒過千萬元的合約,究竟為香港帶來什麼光景?

政府出手過高   還是外判商食水太深?

「外判是一盤很大的生意。」清潔工人職工會總幹事胡美蓮說。食環署以公開招標方式外判環境衞生服務,過去數年食環署批出的合約金額節節上升,由2013/14年度的16.4億元升至2017/18年度預計的逾21.5億元,前線人手數目長年維持於7,500至8,000人左右,但來來去去也是某幾家清潔公司投得合約。2014年,審計署就衞生署、教育局、食環署及康樂及文化事務署(康文署)的僱用服務承辦商及專業人士流程及監察作審計,發現截至該年6月,食環署把19個地區的街道潔淨服務,按25份兩年期合約外判,合約總值為17.4億元,署方對食環署將合約集中批予數個承辦商的風險表示關注。審計報告指出,雖然合約屬公開招標,但比較最近兩次招標結果,每份合約的投標者數目由平均4.1個下降至3.6個,現行25份合約批予五個承辦商,其中一個承辦商獲批10份、總值為6.53億元的合約,合約金額佔總數的38%,建議可限制批予每個投標者的合約數目。隨後食環署回覆指已採取措施增加競爭,避免服務合約過分集中,當中包括:把金額較大的合約分拆為數份金額較低的合約、分階段進行招標工作。

外判清潔工人手患寡又患不均,只會令工人工作百上加斤。(資料圖片/梁銘康攝)

胡美蓮說,工會長年監察政府外判清潔服務的審批標準,發現2012年至2017年食環署的街道清潔、街市清潔及市政大廈外判合約共153份,但過度集中批給個別外判商,當中羅氏清潔、莊臣、碧瑤清潔服務、碧瑤蟲害、萬成清潔服務及立高服務等已佔去八成合約。理論上,將較大型的街道潔淨服務合約分拆成合約金額及人手要求較少的合約,可吸引更多小型承辦商參與競投,食環署自2014年起先後將多份街道潔淨服務合約分拆,例如沙田區在2015年分為沙田東及沙田西、灣仔區在2016年分為灣仔東及灣仔西,全港現共有逾30份合約,但結果顯示此舉並未提升競爭,合約仍集中由五個承辦商壟斷。

例如,深水埗分拆兩區後,合約仍由同一家承辦商投得;又如灣仔區於2016年分拆為兩區時,亦由同一家公司承辦,時至2018年雖由兩間公司分別中標,但仍是市場原有領導者,未有新競爭者取得合約(見表一)。究竟是沒有其他清潔服務供應商投標,還是有人投不到?《香港01》曾向食環署索取提供街道潔淨服務名單,惟署方回覆未能提供。無可否認,外判制度能為政府大幅降低開支,但在提高效率之外,英國國家審計署及美國政府經管責任審計署分別指出,社會如要從外判制中獲益,良好管理模式不可或缺,當中包括檢視合約是否有足夠競爭,甚至應增加供應商數目分散風險。

人手患寡又患不均

胡美蓮指出,除了中標承辦商過分集中外,分拆合約還存在其他不合理現象, 例如東區西合約金額,由2013年的約4,780萬元,升至2017年的5,600萬元,升幅17.7%,但聘用人手不升反跌,由212人跌至168人,跌幅逾二成半(見表一)。她引述政府解釋指,員工數目下降可能因引入了改善工作的設備。胡美蓮質疑:「(街道)清潔屬人力密集的工作,現時有什麼高科技的『改善設備』可大量減少人手呢?」合約金額不斷攀升,但最為昂貴的人力卻不停減少,除了有肥上瘦下之嫌外,當前線工人工作不勝負荷,服務不達標時,更易成為食環署的指摘對象。

若在區與區之間比較,更令人對食環署批出合約的標準摸不着頭腦(見表二)。如東區面積約18平方公里,人口逾55萬人,兩份合約共安排346名非技術工人;反觀中西區,不論面積還是人口都遠低於東區,卻有559名工人,而且合約總額亦高出接近一億元。合約在2017年屆滿的觀塘區,人口超過64萬、面積約11平方公里,當時的合約總價為8,900萬元,聘用304名非技術工人;反觀人口不足42萬、佔地10.2平方公里的九龍城區,卻有379名非技術工人,合約中標價達1.15億元。

觀塘為香港第二個核心商業區的一部分,流動人口眾多,卻不論在工人數目及合約價值上均低於九龍城。胡美蓮不明白:「工會曾就不同分區對比人口比例、地區性質,如同樣是公共屋邨、差不多的人口數目,但工人數目、投標金額可能差天共地 ,沒有準則可言。」

這種現象反映食環署對於清潔服務人手安排並無規劃,外判合約時不考慮該區人口、人流、社區特色或社區發展等因素,漠視社區需要,當某些地區清潔人手短缺,不單要工人肩負更多工作,甚至出現被迫在休息日工作的情況。

《香港01》曾就審批標書的人手安排準則向食環署查詢,署方回覆指承辦商在建議人手及工作安排時,會考慮多方面因素如合約內已訂明某工作的指定或最低人手數目、須清潔街道的長短、人流量、垃圾量、設施數目及使用情況等,以提供指定的服務如清掃街道、清洗街道、廁所值勤、清洗廢屑箱、垃圾收集等,若單以地區人口作考慮,未足以反映公眾潔淨服務的實際需要,以及達至相關服務標準所需人手和工作安排。

效率促進組(現為效率促進辦公室)曾為政府外判服務定下目的:(一)改善現有服務,應付服務需求的增長及新增服務的要求;(二)務求提高成本效益及效率;(三)更靈活地回應浮動不定的需求;(四)控制公務員人數增長;及(五)利用市場新技能及科技。無可否認,單比較合約金額及地區人口難以客觀評估外判服務質素。那麼外判又是否達成了以上預想的優點?還是只將責任外判?

胡美蓮指出,社會文化令人覺得清潔工作很卑賤。(高仲明攝)

食環署要求苛刻 工人百上加斤

現時食環署(街道清潔、廢物收集、防治蟲鼠及街市潔淨)、康文署(公園及康樂場地清潔)及房屋署(廢物收集及屋邨清潔)等部門將清潔工作大部分外判,合共聘請逾21,000名清潔工。過去一年,政府外判工屢次發起罷工,揭發外判制弊病叢生,工人不但缺乏離職保障,審核標書的評分制度亦鼓勵承辦商剝削工人,忽視勞方工作處境,而部門的恆常監察亦令工人壓力倍增。

舉例說,食環署不但是負責審批外判合約的部門,亦監察日常清潔工作,其分區環境衞生辦事處日常監察及突擊巡查承辦商的服務表現,當中包括工作情況、潔淨程度等是否按合約如期完成,若發現承辦商未能遵從規定,會發出警告及失責通知書,及扣減服務月費。以往清潔工作會把早7晚11的16小時平均分為兩更,但食環署容許承辦商由8小時一更改為10小時早更及6小時晚更,晚更工人從下午5時開始工作至晚上11時,因工作時數不多於6小時,毋須安排用膳時間,在如斯缺乏人性的制度下,工人當值期間進食便屬「不當行為」。

去年8月觀塘清潔工罷工,正因為食環署職員斥責前線工人在工作時喝水,並恐嚇扣減工資,引發工人抗議食環署苛刻。(資料圖片/羅君豪攝)

胡美蓮忿忿不平地說:「(表面看)食環署嚴格執法沒有錯,但那些條文只牽涉清潔質素、工人做得好不好,卻不涉及工人是否有合理裝備與人手分佈等,這些也應受監察。當承辦商受壓力,工人便雙倍受壓。」

胡美蓮長年關注婦女及勞工事務,而清潔工人職工會在2002年成立,是香港婦女勞工協會的附屬組織。她解釋,香港婦女勞工協會本較為關注一些邊緣婦女,不少當清潔工的中年婦女需要幫忙,工會因而累積一些個案,於是成立了清潔工人職工會,為工人爭取應有的勞工權益,否則缺乏組織,只會是散沙一盤。

上文節錄自第153期《香港01》周報(2019年3月11日)〈外判制追求行政便利  無視非人性安排〉。

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