【外判制度】追求行政便利 無視非人性安排

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在一些人眼中,做清潔是一種懲罰,清潔工受盡白眼的委屈不斷重複上演。半年前,一名紅館洗手間清潔工在黃子華棟篤笑表演後進行例行清潔時,眼見廁格不堪入目,無奈微言一句,被一名觀眾惡言相向,狂追指罵「抵你一世做這份工」。該名觀眾更向紅館投訴,令年資二十三年的女工丟掉飯碗。

清潔工人職工會總幹事胡美蓮形容,清潔工形象地位很低等:「大家會叫他們垃圾婆、垃圾佬。稱呼不好加上工資低,是一份最卑微的工作,工作條件令到他們成為社會的最低層。」正因飽受貶低和歧視,他們只會默不作聲,因此工會不時主動出擊,探望工人,發掘種種無理與不公。政府外判的清潔工人是工會最為關心的一群,她解釋因為政府是最大的僱主,如果在一般政策、薪酬福利上做好,整個清潔行業僱員也會受惠。「你能想像有哪些人會做那麼卑微的工作?他們是勞動市場較為邊緣的群體:低工資、受制度壓迫、活得不公道……而且那些在政府外判制度下的工人是人數最多的。」

參考2007年《外判環境衞生服務》審計報告,當時食環署以「資源投放為本」及「成效為本」兩類合約外判環境衞生服務︰前者由署方訂明承辦商須投放的資源如員工人數和車輛數量,以及程序如掃街的次數,投標者需提交高於所訂要求的計劃;後者由署方訂定理想成效,投標者可隨意設定所投放的資源和程序,又或是署方只會指定若干投放的資源和程序。審計署指出:「食環署已開始採用一些以『成效為本』的合約,而且效果理想。

現時,食環署「成效為本」合約外判環境衞生服務。(資料圖片/余俊亮攝)

就三份以『成效為本』的街道潔淨合約為例,近年成本平均節省了20%,即1,850萬元」,建議食環署外判環境衞生服務上採用更多「成效為本」的合約,這些年來,食環署日漸全面採用「成效為本」方針,綜合食物及衞生局2017/18年度財政答覆、審計報告及食環署的傳媒回應,食環署的投標文件備有清晰明確的服務評估指標,包括所需提供服務的範圍、期望達致的清潔程度、糾正未能令人滿意的服務表現的回應時限等,投標者須運用其專業知識和經驗,制訂員工調配安排和運作模式,以提供符合食環署所規定的服務表現標準的潔淨服務。

胡美蓮批評,承辦商理應負責所有經營成本,卻混水摸魚地將部分成本轉嫁每月只支微薄薪水的工人。(高仲明攝)

食環署又指,服務合約所訂明的人手、工作更次和潔淨次數方面等要求都是因應各區的實際情況和運作需要而定。為善用公共資源,食環署會適時檢討外判服務合約條款,包括人手及工作更次等方面的最低要求。換言之服務合約所提議的員工數目、職位等,均由投標者提議,承辦商只會着眼於如何達到合約中所訂明的服務表現要求,卻忽略僱用足夠人手及監管其他合約條文的必要。

現時食環署有要求承辦商須提供數量充足的防護裝備、職業安全訓練、輔助工具、飲用水及洗手間等,但何謂足夠?過往曾有媒體報道,承辦商安排女清潔工清洗男公廁;也有清潔工需每天為15個垃圾桶倒兩次垃圾,但承辦商每周只提供8個垃圾袋,叫工人苦不堪言。胡美蓮說,現時不少工人除了需自費購買裝備外,還因承辦商提供的工具不便工作,需要自行製作例如清理渠蓋的掃帚、可放入坑渠裏的垃圾剷等。她說:「合約有要求提供裝備,但應更加明確寫明類型及數目,例如我是要兩件反光衣制服供工人替換、要防曬帽而非Cap帽,現在承辦商就是博你看不到、捉不到。」胡美蓮批評,裝備既不足又不合用,部門應在招標文件及服務合約詳列裝備數量及規格,免得存有灰色地帶,讓承辦商敷衍塞責。

現時食環署有要求承辦商須提供數量充足的防護裝備及輔助工具,但仍有不少工人自費購買。(資料圖片/陳嘉元攝)

如上述所提的用膳時間安排、以及八號風球或以上颱風或黑色暴雨警告信號生效時的工作安排等,標準僱傭合約所提供的三個預設選項(見表三),表面可讓僱傭雙方自行選擇,但實質鼓勵承辦商選取最符合自身利益的工作安排,亦沒有與由勞工處定立的《颱風及暴雨下的工作守則》作銜接。標準僱傭合約只是合約格式樣本,讓外判僱員知悉基本保障,具體僱傭條件由勞資雙方協定,但當基層非技術員工較為年邁、教育程度低,議價能力薄弱,雙方權力失衡,合約條款的決定權便落在承辦商手中,工人只可逆來順受。

除此以外,按照原本合約承辦商只可「緊急或短暫及有限度的調配」工人,如永久調派工人到另一工作地點屬違約,因如不獲食環署續約,承辦商只可解僱工人並賠償遣散費。惟於2011年,大型清潔服務商利興環境服務有限公司與食環署灣仔街道清潔合約到期,卻不願按法例要求支付遣散費,反而假借調職迫使工人自動離職。一般而言,工人因已熟悉工作環境而希望留在原來崗位,同時接手的承辦商也會聘請原在當區工作的清潔工,否則難以招聘合約所要求的人手數目。當時受影響的153名工人束手無策,工會遂介入協助,到勞工處及勞資審裁處(勞審處)追討約200多萬元遣散費。

由於追討人數眾多,勞審處先行處理數宗案件作為測試,案件在2012年聆訊及覆核中均全數獲勝,並成功追回遣散費。利興隨後在高等法院上訴,並在2013年中審訊,結果工人一方勝訴。判決一出後,承辦商回應指其餘工人背景各異,除非他們各自在勞審處中勝訴,否則不會賠償。工人敢於維權,把僱主告上法庭,在落案後需出庭作證,先要成功向僱主請假,之後要抽空出席所有聆訊更是難上加難。「工友都追討了接近兩年,成個追討都不討好。」

當時胡美蓮還滿心歡喜,以為案件可成為案例,清楚要求承辦商完約後必須支付遣散費,令她感到不解的是外判商寧願花錢上訴,也不願意為工人提供離職賠償。政府部門更坐視不理,職工會曾發文批評,食環署多次以案件審訊中為由,拒絕會見工人或提供協助,而高等法院作出判決後,食環署又以職權範圍為由推卸責任,着工人自行追討遣散費。

外判制度下勞資糾紛不斷,工人或需循法律途徑,向僱主取回應得報酬。(資料圖片/羅君豪攝)

最叫胡美蓮匪夷所思的是在利興排期上訴期間,政府竟改動相關標準合約條款,為承辦商修補漏洞,加上備註說明緊急或短暫及有限度的調配,不適用於因政府服務合約屆滿而重新調配僱員到其他職位或地點的安排,此舉不但奪去工人於外判商與政府合約完結時免被調職的保障,更將假借調派之名逼工人自願離職變得合理,順理成章逃避支付遣散費的責任。五年過去,胡美蓮仍說得咬牙切齒,只是這些例子不是唯一,她還記得在尚未落實最低工資前,廁所清潔工與街道清潔工相比時薪低2元,當時時薪水平約20元,因此2元並非微不足道,食環署解釋這是基於「廁所範圍較小」,但胡美蓮反駁廁所清潔工的工作更為厭惡,經周旋食環署將職銜改為「廁所事務員」,同工不同酬的情況便「迎刃而解」,工會工人也自然不能再投訴。

說到底,核心問題仍在於政府部門將服務大量外判,卻沒有保障及完善監督前線人員的福利及日常工作。不少勞工團體早已提倡如要投得政府非技術工人合約,應以市場月薪中位數或生活工資作薪酬下限,胡美蓮亦提出外判評分制度以工資30%、價格30%及技術40%處理,這才可全方位改善工人的日常工作及福利。她分析指如為工資劃下限,承辦商對此未必最反對,「你要承辦商自己一個提高是沒有可能的,但你在合約中清楚講明,大家也沒有煩惱。」她強調,道理就如最低工資一樣,僱主回到同一起步點上。

並非所有外判清潔工人都有一個合理的休息空間。(資料圖片/鄭子峰攝)

澳洲工作安全局(Safe Work Australia)去年5月更新《Model Code of Practice: Managing the work environment and facilities》,就工作環境(如工作地點、通風)、工作設施(如廁所、儲存空間、更衣室)、遠程及獨立工作、 應變計劃五個範疇訂明應有的標準供僱主參考,包括訂明僱主必須為工人提供準備及儲存食物的設備如微波爐及雪櫃,用膳地點需要有枱凳,假如在工作地點存污染食物的風險,僱主須提供一個遠離污染的獨立用膳地方,相關指引在訴訟時會被法庭採納,用作衡量僱主有否合理執行職安健措施。

胡美蓮說:「如果政策一日不改,其實不會變好的。」外判制度素來主宰了工人的得與失,合約金額不斷上漲,但表現及褔利沒有改善,吃虧的只會是納稅人及工人,而這個徹底改革的決定權正在政府手裏。

上文節錄自第153期《香港01》周報(2019年3月11日)〈外判制追求行政便利  無視非人性安排〉。

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