【23條立法】港人不主動恐成俎上肉 馮可強:永遠不會有最好時機

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特區政府自2003年就《基本法》第23條立法工作鎩羽而歸後,「23條」也彷彿成了港人禁忌。在問題懸而未決之際,《香港01》上周一(4月8日)獨家披露,全國人大常委會正醞釀為23條釋法,以加快本地立法進程。香港政策研究所行政總裁、曾任基本法諮詢委員會委員的馮可強表示,23條立法是香港在「一國兩制」中最大的考驗,港府應借鑑「土地大辯論」廣開言路,務求「必須做、盡快做、做好佢」。《基本法》列明,特區政府有憲制責任為23條立法,以維護國家安全。但與此同時,如何緊守港人「風雨中抱緊」的自由?風雨飄搖的香港又如何藉此機會,重新認識「一國兩制」?

《香港01》近日兩度獨家引述權威人士,指中央視《基本法》第23條立法為現屆特首林鄭月娥的首要任務,而為避免立法工作繼續拖延,當局正研究多個積極介入的方案,包括由人大常委主動就23條釋法,讓港英時期制訂的法律適用於涉及國家安全的案件。

「現在不立,未來只會愈來愈艱難!」馮可強認為,現實存在「中央釋法」的可能性,但被動接受釋法並非香港上策,反應藉主動立法以「最大化」港人利益。

2018年7月,民陣發起遊行示威,表示當局動用社團條例取締民族黨,等同「23條」再現。(余俊亮攝)

由「須立法」到「應自行立法」 六四後中央收緊條文

作為當年基本法諮詢委員會成員之一,馮可強見證着《基本法》的誕生。他說無論是今日抑或起草當年,社會對23條立法都存在巨大爭議。而在起草期間,該條文亦經歷多次修改:由最初1988年的版本「須立法禁止任何破壞國家統一或顛覆中央人民政府的行為」,到1989年2月修訂為「應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂或竊取國家機密的行為」,再到1989年六四事件後的「應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政權及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體建立聯繫」,都可見中央對香港維護國家安全的鬆緊拿捏。

馮可強相信,既然中央政府最終授權香港「自行立法」,相信是了解該法必須由特區政府和港人按照普通法和香港情況而訂;同時,當中央將立法主導權交給香港,也代表着「自行立法」是香港必須履行的責任。他又提到,當年起草《基本法》時,雙方參與者的共識或許是「河水不犯井水」,但這「共識」在當下似是港人「一廂情願」,而且「犯」字用得不準確。

馮可強認為,23條立法是香港在「一國兩制」中最大的考驗,但危中有機。(鄭子峰攝)

馮可強認為,當初中央政府之所以給予香港十足的自由度,皆因「自由香港」能為內地改革開放作巨大貢獻,惟近年香港社會飄搖不定,當中央認為香港不能「自行解決」問題時,便會出手協助香港解決;以中央可能就23條釋法為例,可能暗示「香港搞唔掂,我(北京)就幫你決定。而自行立法則代表中央政府相信,香港(仍然可以在一定框架下)自己解決。」

有評論認為,中央倘以釋法介入23條立法工作,將削弱香港的高度自治權。馮可強則指出,港人一直存在誤區,以為除了軍事及外交,中央政府都沒有權管,但根據國務院新聞辦於2014年6月發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,「它(中央)能管你(香港),只不過是它要不要管」。不過,馮可強對「全面管治權」有所保留,認為該字眼未能表達出《基本法》中「港人治港,高度自治」的法律效力;他亦補充,當中央嚴格按照《基本法》和《白皮書》逐條落實中央與香港的關係,「如果佢(中央政府)要踩,可以踩好深。」

十多年來「避而不談」的23條立法是港人始終要面對的現實。(林若勤攝)

沒有立法「最好時機」 被動等釋法絕非良策

「中央釋法」消息傳出之前,英國國會外交事務委員會於4月4日發表報告稱,「憂慮香港在現實中正邁向『一國一點五制』」,中國政府對香港的態度更是「正邁向『一國一制』」,而非堅守《中英聯合聲明》的承諾。

馮可強指該說法「太誇張」,他強調「一國兩制」仍是「兩制」,但認為如果中央就23條釋法,就可能導致「兩制」慢慢變為1.7制、1.5制、1.3制……話雖如此,他仍然相信危中有機,因為香港仍可維持司法獨立。他反問道,香港尚有「討價還價」的條件、自行立法的機會,既然「有機會、有條件,為何不爭取」?

馮可強強調「一國兩制」仍是「兩制」。(資料圖片/羅君豪攝)

事實上,基本法委員會委員、北京大學法學院教授饒戈平曾於2017年3月引述內地學術界建議,認為如果香港遲遲不為23條立法,中央至少可以採取四種行動,包括敦促港府立法;由香港參照國外例子設定暫時性的替代法律;中央設定暫時適用於香港的《國安法》;中央政府收回「自行立法」的授權,將《中華人民共和國國家安全法》納入附件三,直接引入香港。

林鄭月娥多番表示,「政府會審時度勢、謹慎行事,並繼續創造有利於立法的社會環境。」對此,馮可強就批評林鄭月娥是「避得就避、拖得就拖」,又強調「23條立法永遠都不會有最好的時機,社會不可能風平浪靜。」他認為,香港目前已具備「人心思穩」這個有利立法的條件,因為經歷了議員DQ、取締民族黨、馬凱事件等政治風波,再到最近的「佔中九子」案判決,社會已出現一種從幾年前政治躁動中逐漸平靜下來的趨勢,逐漸對「法治」有更多思考,明白如何依法、理性表達自己的訴求,也知道界線在哪裏。馮可強直言,23條立法不應成為禁忌,而是藉助「人心思穩」的社會有利因素,「必須做、盡快做、做好佢」。

上文節錄自第158期《香港01》周報(2019年4月15日)的《不主動立法恐成俎上肉 來場大辯論消除23條心魔》。

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