【23條立法】借鑑土地大辯論凝聚共識 馮可強:怎樣立法是關鍵

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《香港01》上周一(4月8日)獨家披露,全國人大常委會正醞釀為23條釋法,以加快本地立法進程。香港政策研究所行政總裁、曾任基本法諮詢委員會委員的馮可強表示,23條立法是香港在「一國兩制」中最大的考驗,港府應借鑑「土地大辯論」廣開言路,務求「必須做、盡快做、做好佢」。《基本法》列明,特區政府有憲制責任為23條立法,以維護國家安全。沒有認識,何來共識?自2003年就《基本法》第23條立法工作鎩羽而歸後,「23條」也彷彿成了港人禁忌。現時香港該如何重啟23條立法的討論,重新出發?

重新出發之前,不妨先反思當年立法失敗的經驗,以免重蹈覆轍。

馮可強憶述,2003年的《國家安全(立法條文)條例草案》之所以引起激烈反彈,並在自由黨倒戈下未獲通過,主要因為諮詢期過短,部分內容又存在巨大爭議,惟港府「霸王硬上弓」,想一次性通過23條的七個元素,故引起市民極大憂慮及不安。

馮可強指,現時有空間、有條件、有機會最大化港人利益。(林若勤攝)

國安立法不應成禁忌 觸礁全因政府「快刀斬亂麻」

當年政府未有釐清對人權與自由的限制、罪行的定義及影響範圍,包括何謂「關乎香港,且應歸中央管理的事務」,何謂「叛國」、「恐嚇」、「脅逼」等等;另外,新聞界亦提出反對聲音,表示有條文措辭相當模糊,將會嚴重影響自由發表意見的權利;還有,警方獲得具不用法庭手令就能入屋搜查的特殊權力,比當時的反恐法例更大,威脅人權……

倉促而未能服眾的諮詢,加上經濟低迷和沙士(SARS)疫情衝擊,最終導致當年50萬人上街示威,打亂整個23條的立法部署。儘管時任特首董建華隨即宣布作出三項修訂以回應市民訴求,但政府意圖在短短一年間快速完成立法程序,仍然無法平息民憤,最後落得保安局局長葉劉淑儀問責辭職及無限期擱置23條立法收場。23條胎死腹中,自此成為不可觸及的禁忌。

2003年50萬人上街示威,打亂23條的立法部署。(資料圖片/GettyImages)

「(政府的讓步)太遲啦!」馮可強搖搖頭說,當年立法敗在「快刀斬亂麻」,特區政府欲重啟討論而不進行廣泛諮詢的話,立法工作或注定再次失敗。他亦感嘆,目前國際形勢和香港社會複雜多變,無疑都增加了重啟23條討論的難度。

他引述國家主席習近平2014年提出的「總體國家安全觀」,表示「國家安全」不單指國土安全,還包括政治安全、經濟安全、科技安全等等,故期望港人明白形勢嚴峻,需要看得「寬闊一點」,知道香港在國家安全中所扮演的重要角色。如今全球各國競爭激烈,烽煙四起,尤其是中美貿易戰,當中就涉及無數有形及無形的經濟、科技及政治安全等鬥爭。儘管《刑事罪行條例》、《官方機密條例》和《社團條例》等條文,分別在不同程度上提及23條所涉及的犯罪行為,但並沒有平衡國家需要和本地情況,不是以「一國兩制」為原則的國家安全法。

政府主動搭建平台 廣開言路釋疑慮

立法迫切,港府若不想重蹈覆轍,必須廣開言路,進行一場大諮詢。

「土地大辯論沒有十分都有八分,其實23條立法可以借鑑土地供應專責小組的做法。」馮可強建議,可以沿用土地大辯論求同存異的精神和形式,為23條立法尋求社會的最大共識。

共同討論的前提是「有共識」,例如當年起草、諮詢《基本法》,基於雙方的參與者及社會贊成「一國兩制、港人治港、高度自治」的共識;至於去年的土地大辯論,則是基於「香港土地問題嚴峻,亟需增加土地供應」這一個共識。那麼,23條立法的共識在哪裏呢?

馮可強建議,可以沿用土地大辯論求同存異的精神和形式,為23條立法尋求社會的最大共識。(林若勤攝)

馮可強指出,23條立法的討論,關鍵點不在於「立不立法」,而是「怎樣立法」,因為立法是香港無法迴避的憲制責任,但在「如何立法」的問題上,香港就有很大的空間,「社會不可能就『立不立法』的問題達成一致共識,只能尋求立法內容的最大共識」。馮可強自己也對23條有很多疑問,例如「高校有個學術研討會要討論香港獨立的可能性,可不可以呢?」或者「評論國家領導人、政府的工作,講下得唔得呢?」甚或「國家安全」的界線在哪裏?這些都需要開誠布公、廣泛討論,而非避而不談。

中大亞太研究所在2018年7月訪問逾千名市民有關落實「一國兩制」的看法,結果顯示,市民對23條諮詢的反應兩極,有四成四的受訪者指無需要進行諮詢,三成四的受訪者則說有需要,當中更分別有一成九及一成四的受訪者認為「非常無需要」及「非常有需要」進行諮詢。

香港政策研究所在研究報告中建議政府在立法前須廣泛公眾諮詢。(鄭子峰攝)

維護國安和保障人權自由 把握兩者平衡點

十多年來「避而不談」的23條立法是港人始終要面對的現實,而如何緊守「風雨中抱緊自由」的光輝歲月,是整個社會的責任。儘管在此時此刻,要就23條凝聚社會共識應「比登天還難」。但是,沒有認識,何來共識?除了怎樣立法,怎樣開展「國家安全大辯論」也是值得整個社會去思考的問題。用認知來破除恐懼,比起單純「創造有利立法的社會環境」,更能直面問題的根本所在。

立法會前主席曾鈺成牽頭的智庫「香港願景」去年發表的研究報告《23條的立法之路》提及,要取得社會最大的共識,立法工作需要分階段進行及進行充分的諮詢。本身是香港願景研究總監的馮可強建議,政府可借鑑土地供應專責小組的做法,就23條立法成立一個諮詢委員會,展開為期大半年甚至一年的公眾諮詢。

曾鈺成牽頭的智庫「香港願景」去年發表的研究報告《23條的立法之路》提及,要取得社會最大的共識。(張浩維攝)

諮詢委員會成員可以由非政府代表為主,例如法律學者、律師會代表、人權組織代表和社會代表等,它的作用是將專家的研究成果帶到政府決策層之中。至於提及諮詢小組的主席人選,馮可強就建議首選「德高望重」之人,例如是退休法官、律師,或可幫助大眾去釐清條文的爭議。

不過,馮可強重申,公眾諮詢要擺在政府完成法律條文草案之前,再進行公眾諮詢,最後「技術性(專業性)」的疑難則交給專業法律人士處理,再由立法會審議法案;另外,諮詢委員會必須總結當年立法失敗的經驗,梳理普羅大眾基本同意的、包括前任特首作出修訂的條例,釐清法律條文還有哪些爭議,再拿出來作公眾諮詢,以期在「和風細雨」中,攤長來、慢慢傾。

總而言之,要做到一開始就「大家一齊傾」,而且要做到「一邊討論、一邊聽外界意見」。

馮可強建議政府可借鑑土地供應專責小組的做法,就23條立法成立一個諮詢委員會。(鄭子峰攝)

內地自2015年7月起實施新《中華人民共和國國家安全法》,並規定每年4月15日為全民國家安全教育日,推動國家安全教育。去年4月15日,馮可強所在的香港政策研究所就在香港舉辦首個「全民國家安全日」研討會,林鄭月娥和中聯辦主任王志民均出席致詞。馮可強透露,今年會舉辦以「科技安全」為主題的研討會,並設有一系列展覽,希望藉此增加社會對23條的認識,營造「國家安全大辯論」理性討論的氣氛,以尋求社會不同界別、不同層面的共識。

23條立法也被視為是損耗政府民望的「燙手山芋」,是中央政府對特首政績的考驗之一。儘管到目前為止,中央政府對林鄭月娥的評價較高,但馮可強坦言,要「打好這場仗」,絕對不能靠林鄭月娥單打獨鬥。

整個香港社會坐埋同一條船,在歷史的長河裏漂流。特首宛如掌舵之人,在江流之中,如何能在23條立法的大潮中穩住船隻、並且找準方向,最後「輕舟過萬重山」?這不僅是對林鄭月娥的考驗,也是對整個香港社會的考驗。至於如何穩住這條船?就正如23條立法在「維護國家安全」和「保障人權自由」中把握平衡點,馮可強笑着說:「一切都是事在人為。」

上文節錄自第158期《香港01》周報(2019年4月15日)的《不主動立法恐成俎上肉 來場大辯論消除23條心魔》。

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