【人才政策】人口政策以經濟掛帥 只著眼勞動力難保長遠競爭力

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辦事處位於德國的外籍人士網絡「InterNations」於半年前發表「Expat Insider」報告,向全球178個國家和地區共1.8萬名外籍專業人士調查,就教育、家庭生活、職業前景、安全及政治穩定等項目評選68個經濟體的生活品質。巴林連續第二年居於首位,其次是台灣與厄瓜多爾,香港由33位跌至56位。在外籍專業人士眼中,香港的生活質素及易於適應度分別排32位及46位,而個人快樂及健康與福祉更只排51及57位。

本港人口政策規劃多時,但多份政策報告卻甚少關注港人生活福祉。(歐嘉樂攝/資料圖片)

報告提出,香港每周工時為46.8小時,高於全球平均44小時的水平;有受訪者指出香港缺乏託兒服務,居住成本令人髮指,而且工作與生活失衡,只剩下「忙碌的生活方式和長工時」。社會現況與經濟發展關係往往密不可分,甚至互為表裏,工時長、生活質素差都是表徵,政府把人口政策當作人力政策看待才是問題癥結所在。

人口政策顧名思義,政策制定者可藉了解人口數字變化及特徵,並預測趨勢,從而採取相應措施回應因人口變化所衍生的挑戰及機遇,並以符合當地社會和經濟發展需要,同時兼顧各方利益包括個人及家庭需要,有效地分配資源及營造可持續發展的社會環境,因此人口政策應是一套完整而全面的政策及配套措施,當中包括不同面向如人力資源規劃、締造有利生育的環境、可持續的發展路向等,而羅致人才亦是其中一環。

(鄧倩螢攝)

在回歸初期,本港不論是人口或是人力以至吸引人才的政策,均頗為零散。時至2002年,行政長官董建華在第二任就職演說,提出香港急切需要制訂一套全面人口政策,以符合香港社會和經濟長遠發展需要、兼顧各方利益和家庭需要。當年政府成立由政務司司長帶領的「人口政策專責小組」,統籌人口政策制訂工作。翌年發表《人口政策專責小組報告書》,確認提高人口總體素質及生活水平,以及推動知識型經濟持續發展為主要目標。報告亦建議多項政策措施,當中包括新來港人士的培訓、吸引人才及優才來港等,以解決人口老化和工作人口縮減對經濟增長構成的問題。 同年,政府成立「人力發展委員會」,就本港人力需求及發展人力資源、資歷架構及質素保證架構事宜向政府提供意見,並主要負責籌劃及監督現時每五年進行一次的人力資源推算。

香港每周工時為46.8小時,高於全球平均44小時的水平(資料圖片/江智騫攝)

可惜的是,本港的人口政策素來圍繞經濟發展而生,提升生活質素的討論乏善足陳,在世界各地求才若渴下,奢談挽留人才。自回歸以降,政府一共發表了四份人口政策文件 :《人口政策專責小組報告書》(2003)、可持續發展委員會《人口政策社會參與過程報告》(2007)、人口政策督導委員會的《二零一二年進度報告書》(2012)及《人口政策——策略與措施》(2015)。每份報告發表時間平均相距三至五年,但口徑基本一致:人口老化及生育率低,以致生產力下降,不但拖慢經濟增長,政府福利開支持續上升;加上工作人口及資歷錯配,難以應付知識型經濟發展,長遠而言難以吸引及挽留人才。各個報告的建議也是不相伯仲:鼓勵中老年、婦女及青年就業;改善教育及培訓;吸引海外人才,支持家庭照顧兒童等等。

這些報告暴露了政府制訂人口政策的思維局限:儘管勞動人口屬整體人口的一部分,但人口政策不應該主要針對勞動力不足,僅僅提出增加勞動力的建議,如何改善福祉社會整體條件以保持香港長遠的競爭力,也是不應被忽略的範疇。

對未來生活缺乏想像

政務司司長擔任主席的「人口政策督導委員會」,經過十個月討論後,於2013年10月發表題為「集思港益」的人口政策諮詢文件,並展開四個月的公眾諮詢。文件指出,督導委員會表示需要制訂更具彈性的人力政策,以填補個別行業「因本地人手不足而出現的空缺」,「委員會認為,香港的輸入人才計劃應針對性地招攬有助香港發展重點產業的人才類別,以更佳地配合香港的宏觀經濟發展策略。」

此份最新諮詢文件就着三個範疇──現有人口、新外來人口及老年人口提出五項政策方針:(一)釋放人口潛力,(二)提升勞動人口質素,(三)輸入外勞,(四)鼓勵生育及(五)促進銀髮市場的發展。當中很大篇幅與人力政策相關。無可否認,按照香港未來人口結構的變化而未雨綢繆,提升本地勞動人口質素及增加勞動力,甚至引入外地人才及輸入外勞以擔任本地人不願做的職位,這些是政府無法避免的議題;但大眾只見各式各樣與經濟掛帥的措施,卻不見政府作出完善及長遠的規劃,以及為港人勾劃理想生活願景,也不曾想過如何為未來的香港人建構宜居城市。

如何令香港成為宜居城市?香港尚有一段路要走。(資料圖片/余俊亮攝)

諮詢報告於2014年7月發表,隨後政府於2015年1月公布《人口政策——策略與措施》 ,並在同年《施政報告》中提出相關措施。入境處於當年5月4日起,實施以下一系列措施進一步吸引外來人才,包括(一)延長「一般就業政策」首次及延期逗留的期限及「輸入內地人才計劃」來港人士的逗留安排,(二)列明「一般就業政策」下投資類別的考慮因素,吸引海外企業家,(三)放寬「優秀人才入境計劃」來港人士的逗留安排及改善計分制度,(四)推行「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」,以鼓勵已移居海外的香港人第二代回港及(五)研究制訂人才清單。首三項措施及人才清單以放寬行政安排及新增優先考慮因素為改善建議,而第四項建議僅針對海外港人第二代,受眾較少。如看數字,上述的首三項計劃申請人數與往年比較,申請沒有顯著上升;而就「輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃」而言,除了首年獲批數字為149宗外,時至2018/19年度截至2月只有59宗。這不難看見政府在檢討人才計劃時,往往只會小修小補,或更着力推出不同計劃,但一些更有吸引力的具體建議卻聞所未聞,結果輸入人才措施成效未如理想。

輸入人才措施成效未如理想。(資料圖片/江智騫攝)

人力資源規劃委員會 成立一年交白卷

研究香港人口發展,前人口政策督導委員會成員、香港大學社會工作及社會行政學系教授葉兆輝,於2012年獲委任為「人口政策督導委員會」委員。有別過往委員會只由相關決策局及部門官員組成,當年委員會委任不同專業界別人士,直至去年4月,政府成立並委任20名非官方委員及13名當然委員加入由政務司司長帶領的「人力資源規劃委員會」,人口政策督導委員會和人力發展委員會的職能亦被納入委員會內,希望藉整合政府及各界資源和力量,統籌宏觀的人力資源政策及措施,配合香港不斷轉變的發展需要,推動香港發展高增值及多元經濟。

架構轉變後,新的委員會缺少外界的聲音。葉兆輝形容,有此轉變,據悉是政府認為已吸收不少外來意見,「現在不是再想,而是需要工作的時候,所以需要內部的執行,政府自己可以完成。」

去年4月,政府成立由政務司司長帶領的「人力資源規劃委員會」。(資料圖片/林若勤攝)

翻閱新聞稿,委員會迄今召開了五次會議,曾討論促進社會向上流動及吸引外來人才以滿足本地市場對人才龐大需求的議題、從宏觀角度檢視教育及人才培訓如何滿足香港新經濟的需要、討論自動化及安老服務業的人力資源、以及商討設立人力資源資訊綜合平台,於平台統整人力發展、技能及培訓課程的數據和資料,協助在職人士技能提升、事業轉型及規劃發展路向時作出抉擇。委員會成立剛好一年,除了預計平台可於今年年底推出,其他工作也僅流於商討及檢視。

滿足本地安老服務業的人力資源是「人口政策督導委員會」的議題之一。(鄭子峰攝)

新自由主義氾濫 限制視野

香港向來被稱為最自由經濟體,在新自由主義推波助瀾下,市場經濟成為最高價值。在這個狹獈視野下,「人」只不過是推動經濟發展的螺絲,而非享有優質生活的社會公民。

從上述文件可見,儘管人口推算建基於許多假設,隨着社會環境急速轉變,有關假設未必與現實相符,未來人口發展趨勢的推測也會有所偏差,應付隨之而來的各種挑戰固然正確,政府總將社會所面臨的挑戰歸類為人力問題,卻鮮有具體建議提及積累多年的民生、環境問題,但後者正正才是挽留及吸引人才的必由之路,在日積月累的政策錯置下,政府單純將人當作人力資源看待,只取他們的功能服務香港,卻不問他們所需,只會淪為重量不重質的勞動力規劃政策。

上文節錄自第159期《香港01》周報(2019年4月23日)《短視功利 淪為人力政策的人口政策》。

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