【大灣區航空.二】由研討會到吹水會 珠三角機場聯盟蹉跎18年

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從2001 年的「珠江三角洲五大機場研討會」,到2007 年的「珠三角機場合作論壇」,再到2009 年的「珠江三角洲五大機場主席會議」,這個最早由香港機場管理局倡導、與澳穗深珠機場結盟,銳意互相支援共同發展的協作機制「A5」,過去18年來泛泛而談,至今仍然未能解決五大機場定位重疊、惡性競爭及空域虛耗等問題。

五大機場合作早於2001年展開,圖為2016年在本港舉行的「珠三角五大機場主席會議」。(香港機場管理局圖片)

時光倒流至香港回歸前的1994 年,廣東省確立發展「珠江三角洲經濟區」,被視為最具增長前景的廣州白雲機場及深圳寶安機場先後獲准遷建和擴建。至回歸後的2000年,兩者的客運吞吐量已分列內地第三和第四位,成為香港國際機場拓展珠三角市場的最大競爭對手。

2001年6月底,時任香港機場管理局主席馮國經接受《信報》專訪時透露,不排除以收購合併或互換股權等方案與珠三角機場結盟,而短期內五大機場最高層更會聚首磋商合作機會;一個月後,首屆「珠江三角洲五大機場研討會」在港舉行,各方承諾每半年輪流主辦會議,促進更緊密合作。

時任機管局行政總裁馮國經曾指,不排除以收購合併或互換股權等方案與珠三角機場結盟。(歐嘉樂攝/資料圖片)

A5 做了什麼?

然而,襄王有夢,神女無心。翻查頭四次會議內容,所謂「更緊密合作」,原來僅涉及聯合推廣、緊急支援、職員培訓、簡化通關、保安事項,以及颱風時的航班備降和機場通訊等「低層次」議題;其間不時傳出香港即將接管債台高築的珠海金灣機場、正與廣州競爭入主深圳機場等消息,至2004 年,A5因主辦方廣州要籌備啟用新機場而暫緩,一停就是四年。

對此,應邀出席過會議的中山大學港澳珠江三角洲研究中心教授鄭天祥曾直言,五大機場各有利益盤算,例如廣州對香港入主其他機場抱有戒心,「以為香港對付廣州,所以對合作興趣不大」。

2006 年10 月,香港機場管理局與珠海市國資委合資成立珠港機場管理有限公司,正式管理營運珠海機場。八個月後,A5 在香港重啟,各方同意成立「高級別」的常設溝通機制「珠三角機場合作論壇(PAC)」,並邀請中港澳的高級民航官員擔任顧問,冀能解決空域擠塞等爭端。

不過,翌年原定於廣州召開的首屆論壇一直未見蹤影,直到2009年3月國家發改委公布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》後,A5終於聚首廣州舉行第一屆「珠江三角洲五大機場主席會議」,並為落實《綱要》首次就機場發展定位達成共識(見表一),以避免惡性競爭。

(香港01製圖)

值得一提的是,據當時《星島日報》引述消息透露,會議「其實是在中央主導下召開」,定位中表明「維護」及「鞏固」香港機場的「國際航運中心」及「國際樞紐機場」地位、打造廣州機場為「中國門戶復合型樞紐」、將深圳機場發展為「大型骨幹機場」,主次明顯有別,說明「中央堅決反對其他機場『挑戰』香港機場」。

數月後,港深機場談判多年的互換股權終告胎死腹中。時至今日,A5 每年召開一次會議,並就通報航空流量、加快交通基建互通、整合空域管制等簽署《合作備忘》;至於會議成效,廣州民航學者綦琦2015 年在《明報》撰文中的說法可謂一語中的:「各方往往只停留在理念層面的共識,而無法進入實施層面的聯動。」

學者認為,A5會議只屬理念共識,不屬實施聯動。圖為2015年在澳門召開的「珠三角五大機場主席會議」。(澳門國際機場專營股份有限公司圖片)

A5做不了什麼?

「它就是一個很鬆散的機制,大家在那裏討論,作為同業合作夥伴,見見面聊聊天,每年都發表共識聲明,但都沒有什麼約束力。」曾多次參加A5會議的中國(深圳)綜合開發研究院新經濟研究所執行所長周順波直言,機場協作亟待處理的關鍵結構問題,在於空域資源分配及交通基建接駁,但前者須由民航當局主導,後者則要由當地政府投資或牽頭,故單憑五個機場難以解決。

周順波直言,A5會議只屬一個「很鬆散的機制」。(梁鵬威攝)

(A5會議)它就是一個很鬆散的機制,大家在那裏討論,作為同業合作夥伴,見見面聊聊天,每年都發表共識聲明,但都沒有什麼約束力。
中國(深圳)綜合開發研究院新經濟研究所執行所長周順波

香港恒生大學決策科學學院副院長兼全球供應鏈政策研究所主任黃惠虹亦持同樣觀點,她更認為,近年香港機場三跑工程遲遲未能上馬,某程度上正是源於這場邊境空域爭奪戰。

珠三角空域被網民戲謔為「全世界最複雜」的空域,周順波上月中發表的分析文章《港穗深三大航空樞紐確立,共建世界級機場群》解釋,粵港澳大灣區是中國航空飛行最密集的區域,「由於空域分割,設立了廣州、珠海、香港等多個空域管制區,各管制區之間又設立隔離保護區,導致可用空域更為狹窄。廣州、珠海、香港空域管制的標準不同,易造成空中交通盲區;加之受軍航等因素的限制,空域資源緊缺問題十分突出」,無法充分釋放地面跑道的產能。

事實上,為應對有關問題,在A5 暫停會議期間,國家民航局、香港民航處及澳門民航局三方,曾於2004年組成「珠江三角洲地區空中交通管理規劃與實施專題工作組」,根據統一規劃、統一標準、統一程序三大原則,在2007年制訂了改善空域及空管效率的實施方案,涵蓋範圍包括改善飛行高度層分配,統一度量衡單位、空管設備的標準及程序等(見表二),預計可滿足2020年區內航空運輸發展需求。

問題是,明年,即2020 年以後呢?香港中文大學航空政策研究中心政策研究主任羅祥國於2008年出任全國政協委員時,曾向中央提案全面統合珠三角地區的空管中心,民航局回覆稱:「當現時珠三角三個空管中心的協調達致一定成果後,不排除設立一個融合的空管中心。」《明報》亦於2015 年3月底引述消息稱,民航當局計劃於2020年取消空域限制,交由粵港共同管理,時任特首梁振英僅回應會依法辦事。

羅祥國2008 年出任全國政協委員時,曾提案全面統合珠三角的空管中心。(資料圖片/ 張浩維攝)

空域問題懸而未決,基建接駁同樣滯後。以香港國際機場和深圳寶安國際機場為例,目前透過快船或專線巴士來往兩地,一般需要一至兩小時不等,並不理想。不過,早在2009年,時任深圳市委書記王榮及市長許勤,曾親自來港遊說兩地共同興建一條17 分鐘可接駁兩地機場的「港深西部快速軌道」,惟港府預計香港段工程造價超過1,100億港元,加上顧問報告評估其經濟效益有限,故擱置有關方案。

至去年初廣東省兩會期間,深圳市長陳如桂再提議修建「機場城際快線」以串連珠三角內五大機場,不過,該建議未獲各地政府及機場響應。

深圳2009年曾提倡興建「港深西部快速軌道」,但港府以造價過高為由而擱置有關方案。(港鐵圖片)

A5 應該做什麼?

目前五大機場實際上由香港機場管理局、澳門國際機場專營股份有限公司、廣東省機場管理集團有限公司及深圳市機場集團有限公司操控,主要資方分別為香港特區政府、澳門特區政府、廣東省國資委及深圳市國資委;在行政劃分上,香港、澳門及廣東省屬省級行政區,而深圳市只是隸屬廣東省的市級行政區,關係不對等。

在空域問題上,珠三角空域主要由香港、珠海和廣州的空管中心管理,即涉及香港民航處和中國民航中南地區管理局;在交通基建上,也牽涉特區政府與市級政府和特區政府與省級政府的繁複行政。因此,若繼續僅由五大機場首腦舉行例行會議,或由相關部門各自為政,恐怕難以突破各種壁壘,導致機場聯盟繼續流於空談。

黃惠虹認為,現階段A5難以消除各自分歧,故須上級「一錘定音」平息爭端,以推動各方摒棄「非我即敵」的思維,否則將來只會互拖後腿;她預計,在中央強勢統領大灣區發展下,A5 必須經歷徹底改革,例如邀請國家民航局官員擔任常設委員、納入國家航空政策制訂體系,甚至由身居中共中央政治局常委的大灣區建設領導小組組長韓正親自統籌機場合作。

黃惠虹認為,現階段A5 難以消除各自分歧,故須上級「一錘定音」平息爭端。(李耀宗攝)

「需要有一個類似叫『機場合作委員會』的機構來協調。」周順波亦有相同見解。他提出,可借鑑紐約新澤西港務局的做法,成立一個相對獨立的法定機構,由各地政府派出利益代表進駐董事局,當董事局通過某項決策,再送呈大灣區領導小組拍板,政府就須執行有關指令,沒有討價還價的餘地。「它應該要有行政管理的職能,而且其側重點是解決制約灣區航空發展的資源瓶頸問題,為市場鬆綁。」

周順波補充,在此情況下,「包括港澳政府,都要有一定程度的讓渡,包括(興建)基礎設施的權限,不一定像港務局有那麼大的權力、所有的道路都交給它」,但涉及促進機場的互聯互通、建設城際軌道等權限,或可授權予董事參與委員會決策。

「香港機場一直是內地機場學習的標杆。」周順波坦言,香港機場若要更上一層樓,必須秉持更開放的心態,放下對周邊機場的發展戒備,「從意識上,它(香港機場)覺得你深圳做好了,是不是搶我的蛋糕?但從整個灣區的角度來說,怎麼發展得更好、怎麼吸引更高端的客流、怎麼分擔我的壓力、怎麼吸引長途航線旅客?其實可以通過軌道跟深圳機場聯通。」

18年前,香港國際機場已是舉世矚目的國際航空樞紐,但仍願意以「老大哥」之姿,主動攜手條件與之相距甚遠的四地機場共謀發展;18年後的今天,穗深機場崛起,香港國際機場還能否藉大灣區再次帶領A5發展,重振「老大哥」的豪邁、包容和擔當?

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珠江三角洲五大機場的合作,必須朝更高層次及實務性發展。(資料圖片/陳焯煇攝)

上文節錄自第160期《香港01》周報(2019年4月29日)《兄弟登山 各自努力 18年前說好的五大機場聯盟呢?》。

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