【逃犯條例】政府無為市民無力 林鄭為何有管治難善治

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修訂《逃犯條例》風波自今年2月起擾攘至今,終在過去兩星期捲起千層浪,引爆自2014年「佔中」以來最大規模的社會運動,最後以政府的暫緩修例與特首林鄭月娥的道歉為事件暫時劃上分號,官民關係跌至新低。歷任特首管治思維僵化,即使社會各階層的困境早已有目共睹,政府卻一直無所作為,長遠的民生政策寥寥可數。政府不知民怨、不懂民情,悄悄助長不少社會問題和矛盾,民怨大爆發之後全面重新審視管治思維與施政方針,是政府不可再迴避的一課。

修訂《逃犯條例》風波揭示香港政府存在嚴重的管治失效問題。香港大學法律學院教授陳弘毅上周撰文形容,港府今次推動修例的工作是自製政治上的「完美風暴」(a perfect storm),低估公眾反對聲音、嘗試匆匆通過條例草案,引發了一場「完全不必要及可避免」的政治風波。到底林鄭如何「引火上身」,造成自回歸以來最嚴重的管治危機?

《逃犯條例》引爆自2014年「佔中」以來最規模的社會運動。(資料圖片/高仲明攝)

早在2017年林鄭月娥當選行政長官時,主力研究政府管治的民間智庫、香港政策研究所行政總裁馮可強便在報章上撰寫《新當選特首面對的管治挑戰》一文,指出特區政府若要改善管治,特首必須讓港人見到她在「一國」的前提下維護香港的核心價值,而且必須從善如流,政府面對大爭議的法案應寧願暫時擱置,也不要強行通過,更不可「依靠中央駐港單位捆綁建制派投票支持」。

事隔兩年,馮可強藉整場反修例風波中回望,林鄭明顯在上述兩點拿捏失據。他認為,坊間抨擊其「傲慢」、對立法會抱持「數夠票就過」的心態只是表因,更深層次的原因是她誤將本應放在「政治高度」處理的事件,以「行政高度」解決:「明顯見到她有思維盲點,我相信她的動機是好,只以『處理殺人案』和『堵塞法律漏洞』為出發點。但作為政治領袖,一旦處理法律問題會牽涉到內地,便應馬上提高相應的政治敏感度,但是她沒有,只是當成普通修例、以行政思維處理。」

馮可強以2003年董建華政府推動《基本法》23條本地立法為例,指出它同樣觸及「個人自由」、「法治」等港人核心關鍵議題,政府急推硬推,最後便只能慘敗而回,與今次如出一轍。

2003年反《基本法》23條立法的「七一」遊行有50萬人上街。(資料圖片/GettyImages)

用行政思維處理政治問題

歷史總是驚人地相似。曾經歷23條立法、2014年政改爭議的林鄭,為何未能汲取經驗,洞察議題背後潛藏的暗湧?馮可強估計,箇中原因或與過去兩年社會對政府施政的關注焦點轉移到經濟民生有關,加上去年成功通過「一地兩檢」方案,向林鄭發放了一個「錯誤訊息」,誤以為今次亦可照辦煮碗:「有別於『一地兩檢』、『國歌法』等因政治因素而被局部放大的法律擔憂,今次(《逃犯條例》)修例本來就自帶廣泛的政治性。無論同意與否,亦不能將大眾的恐懼簡化為『不理解』。」

即使現時政府已表明完全停止《逃犯條例》的修訂工作,但林鄭月娥與特區政府在爆發大規模警民衝突之前,對修例的強硬姿態為社會所詬病,例如律政司司長鄭若驊一味指坊間方案不可行;「政府方案最可取」,保安局局長李家超稱「新聞界法律界不了解《逃犯條例》」,等等。事後解讀,馮可強認為是基於林鄭將修例工作扣連上個人得失、政治聲望,甚至特區政府的管治威信,卻錯誤地將今次各界廣泛的意見當成一般民意草草回應:「今次不止普通市民、連商界、法律界,甚至宗教團體也出聲……比較保守中立的亦提出了不同擔憂,陳弘毅都有(提出修訂方案),是陳弘毅,不止是陳文敏啊!當不同派別都給出了建設性的建議,而不止是盲目反對,作為政府不是應該仔細研究嗎?」

馮可強認為,去年成功通過「一地兩檢」方案向林鄭發放了一個「錯誤訊息」,誤以為今次亦可照辦煮碗。(資料圖片/鄭子峰攝)

因為所謂的「事不避難」,導致無法「兼聽則明」,令馮可強感到惋惜的是,林鄭摒棄了她以往善於進行公眾諮詢的強項。他形容林鄭曾是公眾諮詢的「大行家」,無論是在任發展局局長獲好評的「《市區重建策略》檢討」,到任職政務司司長的全民退保諮詢、政改諮詢的「政改三人組」、甚至上任後所任命的土地供應專責小組,即使諮詢結果未必盡如人意,但至少亦盡了應行之責。

但是她今次卻因為急於求成,忘卻以往的強項,由廣泛的公眾諮詢淪為接近「零諮詢」,令到本來可以在今次修例事件中發揮諮詢作用的兩位司長局長未能下情上達,只能機械式地執行命令,成為特首的「左右喇叭」:「如果不是『一姐』講得這麼實(一定要堅持通過方案),兩位司長局長還可以退一步集結坊間意見,甚至與不同界別盡做『摸底』,重新思索是否一定要將陳同佳案與堵塞法律漏洞一併解決。」因為急進,令林鄭班子失卻客觀分析修例條件以及合適的退場時機,導致即使港府如今向民情「跪低」,亦再不能獲得社會同情及諒解。馮可強強調,這個情況本來是可以避免的:「當台灣拒絕以修例為前提的移交時,其實港府便已經失去急切修例的正當性。在當時擱置還會被人稱讚尊重民意。」

因為急於求成,令兩位司長局長未能下情上達,只能機械式地執行命令。(資料圖片/李澤彤攝)

林鄭月娥拒絕聆聽民意及時轉彎,除了事關個人「好打得」的管治風格外,亦與獲得中央發話支持推動修例有關。香港中文大學政治與行政學系副教授黃偉豪指出,林鄭依仗中央政府支持而獲得「底氣」,其實由選特首時已經開了先例,導致後來兩者有一個「錯誤互動」,輕視民意所帶來的延後影響:「選特首時,雖然林鄭的民望明顯低於(另一參選人、前財政司司長)曾俊華,但是因為中央並不是以民望作為委任的絕對依歸,而是工作能力,所以在管治格局中,林鄭便漸漸不會刻意追求、甚至是鄙視盲目追求民望。」

黃偉豪指出,林鄭依仗中央政府支持而獲得「底氣」,所以在管治格局中,林鄭便漸漸不會刻意追求、甚至是鄙視盲目追求民望。(資料圖片/高仲明攝)

行會角色矮化 難當特首智囊

今次由修訂《逃犯條例》引伸一連串風波,社會上不少聲音歸咎於傳統政務官出身的林鄭月娥以及其團隊缺乏相應的政治敏感度,導致烽煙四起。另一邊廂,作為協助特首決策的行政會議非官守成員,亦令人懷疑是否能夠發揮智囊角色,諍言直諫。回顧事態發展,行會非官守成員在第一次大遊行後仍然堅持支持修例,已被指背離民情;在暫緩修例後,多名非官守成員更先後表態「割席」、或對特首的後續行動公開指點,更是破壞集體問責制的精神,令討論已久的「行會失效論」再次浮面。

黃偉豪不諱言行會角色已被矮化多時,以往特首用行會了解反對聲音、甚至警惕施政的作用已不復存在,遑論擔當特首智囊:「在港英年代,前港督彭定康都會委任董建華做行政局(行會前身)的非官守成員聆聽相反意見、2003年田北俊反對23條立法都會辭去行會成員……這些情景現在都不會再出現。」箇中原因,是受特首委任的非官守成員背景相近,變相使行會成為了一個同聲同氣的「回聲谷」。加上官守與非官守成員比例相若,黃偉豪懷疑,行會已經變成問責官員遊說非官守成員的場合,再由非官守成員遊說相關政商界人士:「非官守成員和政黨便是做同一樣的東西(護航工作)、箍票、推銷政策、推銷道歉……只有單向的自上而下聲音。」

↓ 6月9日反對修訂《逃犯條例》遊行 ↓​

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馮可強則觀察到,特區政府「有行政無政治」,令當中甚少人能夠準確掌握政治運動的起伏,遑論發揮「心戰室」作用,將局勢由被動化為主動,防止社會情緒進一步升溫。例如林鄭政府一味強推修例,無視國際大格局,令一樁修例將香港推到中美博弈的風口浪尖上,亦屬港府失策。總結教訓,馮可強提議在短期內可尋找幾位有政治觸覺、掌握社會及國際脈搏的人士作為特首非正式的政治顧問或參謀,這些人可以是熟悉社會運動的學者,向特首說「唔啱聽嘅真話」,讓其有需要時私下諮詢,以補足行會非官守成員的角色。

建議看似天方夜譚,但馮可強卻稱是基於現時「行會重商界、港府重行政」的局限而衍生的權宜之計:「現時港府的管治團隊並非經過選舉洗禮,缺乏政治運動的觸覺及歷練,行會中又多是經濟智囊,為政府負責公關工作更只是新聞處的新聞官……」他慨歎。

↓ 6月16日反對修訂《逃犯條例》遊行 ↓​

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管治重新邁步 由做好民生開始

反修例一役可謂重創林鄭政府的管治威信。在上周二(6月18日)親身道歉後,雖然她沒有正面回應是否下台,但承認未來管治工作存在困難,難在來自「信心問題、能量問題」。而在餘下任期如何在重建官民互信和推動大型具爭議性的項目中取得平衡,是林鄭未來三年的施政考題。馮可強強調,當涉及政治敏感高危的議題時必須「急事緩辦」:「再面對這些議題必須事前充分摸底、按程序做足諮詢工作,至少要看到與今次修例的處理手法是完全兩個模式。」

他又直言,今屆政府雖然主張施政積極有為,但在元氣大傷的情況下,短期內已經沒有政治能量處理任何具爭議性項目,例如「明日大嶼」或23條立法:「這些政治高度敏感、市民容易上心的項目,政治危機是一觸即發,一旦再承受多一次這樣的衝擊,日後的特區政府管治會一蹶不振。」捨難取易,他認為未來幾年,林鄭及其班子應專注民生、扶貧、青年工作等較少爭議的政策,挽回民心。他形容,這才是身體力行向市民作最真誠的道歉:「現階段還是做回她擅長的民生(工作),今次可見她既不擅長政治議題、也沒有能力再去做,就留待換屆後的特區政府吧。」

6月18日,林鄭親身道歉,承認未來管治工作存在困難。(資料圖片/鄭子峰攝)

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上文節錄自第168期《香港01》周報(2019年6月24日)《改革施政思維 從民生開始重拾善治》。

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