【管治思維】回看麥理浩時代 何謂真改革?

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要數香港社會保障政策何時出現翻天覆地的變化,不得不提第25任港督麥理浩(Sir Murray MacLehose),他在1971至1982年逾十年任期內,大刀闊斧推行了一系列社會保障政策,當中包括設立廉政公署、發展新市鎮、廣建公立醫院、推行十年建屋計劃及九年免費教育等等,其間又興建地鐵、紅磡海底隧道等大型交通基建。種種影響深遠的改革塑造當時以至今天的社會民生面貌。在不少人眼中,麥理浩是最有為的港督,因為他令社會進步,生活有所改善,成就香港的「黃金十年」。

承接上文:【管治思維】迷信自由放任 大市場小政府下的失治香港

麥理浩的勵精圖治並非空穴來風,畢竟英國政府不會突然改變治港方針。為何當時殖民地政府的治港態度會出現重大轉變?主流觀點認為,改革是為了針對當時相當不堪的社會狀況。

香港社會矛盾早於麥理浩上場前不斷積累。上世紀五十年代開始,湧入香港的內地移民數目大幅增加,公共服務嚴重短缺,大幅落後於激增的需求。大量的人口遷移引發一連串的房屋問題,新移民身無長物,只可在非法搭建的簡陋寮屋棲身,這些寮屋面積狹小,沒有自來水供應及排污設施,衞生環境惡劣,意外頻生。人口不斷膨脹,因而衍生不同的社會問題,再加上嚴重的警察貪污問題,許多積壓多年的民生問題未獲正視,市民與政府之間的隔閡漸深。

在這樣的社會動盪及官僚腐敗的背景下,上世紀六十年代的港英政府仍沉醉於香港在自由放任原則下經濟急速發展,仍未有政策疏導平息積壓已久的不滿,民怨沒被有效紓解,社會矛盾愈積愈深,最終在1966年觸發因天星小輪加價而變成的騷動,以及翌年歷時八個月的「六七暴動」。這正是麥理浩大刀闊斧推動改革的重大社會背景。

葉健民批評,政府一直視福利開支是支出而非投資。(高仲明攝)

麥理浩的社會改革並非單純源於六七暴動。葉健民認為,七十年代英國治港方針有所改變,與英國本土政治氣候及經濟因素的關係更為直接。他舉例說,包括當年在英國信奉大有為政府的工黨上場、處理港英兩地的貿易逆差、考慮香港前途問題及中英談判的籌碼等等,也驅使港英政府發展香港為一個繁榮穩定的都市。

雖然改革不能簡單地與社會動亂劃上因果關係,但社會民不聊生,無疑成為改革的催化劑。香港正面對不少嚴峻的政治、經濟與社會問題,即使民生政經脈絡及時代背景無法與四、五十年前同日而語,可是歷史會不斷重演,政府必須以史為鑑,防範日後爆發更為大型的社會衝突及危機。

回望推出《逃犯條例》修訂初期以至6月中旬,特首林鄭月娥立場強硬。6月9日,市民湧向港島參加遊行,要求政府撤回《逃犯條例》修訂,主辦方民陣聲稱人數達破紀錄的103萬(警方稱高峰期有24萬人),可是當晚遊行隊伍仍未完全消退時,政府便發布新聞稿,堅持「《條例草案》將於6月12日在立法會恢復二讀辯論」。 政府以如此冷漠態度回應數十萬乃至百萬計走上街頭的市民,等同向社會釋出信息:不論遊行人數多少、民意多強大,政府也不會放在眼內。

傲慢使港府白白錯過平息這場政治風波的機會,這種管治態度會造成難以化解的官民對立與民心背向;接下來上演的大型集會及衝突,以及危機處理與笨拙的公關手段,使港府陷於前所未有的管治危機之中。葉健民指出,今次修訂所引起的遊行未必直接同經濟民生因素相關,但政府不聽民意,導致局勢升溫,是不可否認的事實。

大批市民連續兩個星期日上街反對《逃犯條例》修訂。(資料圖片/盧翊銘攝)

克服思維慣性 重建管治認受性

「大市場,小政府」一直以來教港府引以自豪,這概念已內化成官員的「核心價值」和視之為香港最強優勢,但葉健民認為如從營商環境、創造財富、吸引投資者的角度而言無疑是優勢,「但這個『優勢』對不少人而言亦是造成問題的根源,如果從社會分配及福利角度而言,這局限了很多可能性。」自由市場被視為香港繁榮的基石,但面對眾多問題,政府不應坐以待斃,應該積極在自由經濟與社會保障之間找到平衡,在創造與分配財富中尋找雙贏,才可救大眾遠離水深火熱之中。

回首過去,羅馬非一日建成,麥理浩也無法在十年內令香港所有社會問題迎刃而解,然而無可否認,他推動的社會改革成為改善市民生活及社會進步的開端。對不少基層而言,麥理浩的政策無疑是救命草,至少一個合適的居住環境及教育機會不再遙不可及,港英政府亦在這借回來的地方增加認受性。

即使是最有為港督麥理浩,也無法在十年內令香港所有社會問題迎刃而解。不過,改善民生永遠都是政府最重要的工作。(資料圖片)

回到今天,大市場小政府已不再是概念問題,此想法已經轉移及反映在香港體制之上,如傳統的簡單稅制及低稅率,使港府稍作改動也有很大迴響。2003至2007年間,時任財政司司長唐英年曾研究擴大稅網,令本港財政更為穩健,而開徵商品及服務稅(GST)是方案之一,經稅制改革諮詢後,社會近乎一致反對方案,終在沒有民意基礎下擱置開徵新稅種。「這已非單純地說官員有何想法,現在已變成了很多實際制度,很難作出改動。」

葉健民不忘提醒,迷信市場固然是弊病,但他亦強調香港的管治制度先天不足,缺乏民主,行政長官無法透過政黨與立法會維繫關係,中央亦不會再大幅度擴大香港市民的參與權,種種限制令改革空間收窄,政治力量難以累積。更何況社會存在很強的對立勢力,而當社會無法建立共識,政府就難以取得普遍支持:「如果沒有某程度的和解及溝通,只會令我們本身不太有效的政治制度變得更難決策。」

上文節錄自第168期《香港01》周報(2019年6月24日)《大市場小政府下的失治之城》。

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