【人口老化】制度變掣肘 當局缺乏計劃加劇資源不足問題

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香港政府言而不行,投入不足,社區照顧不足的問題日漸增長,輪候時間日趨變長。截至今2019年3月,共12,300人輪候長期護理服務,而綜合家居照顧服務(體弱個案) / 改善家居及社區照顧服務的平均輪候時間為18個月,長者日間護理中心/單位的平均輪候時間為12個月。

承接上文:【人口老化】46年前提倡社區照顧長者 為何至今未見成效?

當制度成為掣肘

除了因為政府投入不足,導致仍舊依賴院舍為主以及服務不足致輪候時間過長以外,香港社區照顧還存在制度、融資和人力資源上的隱憂。唯有認清這些問題,社區照顧服務才能穩固、長遠地發展。

從整體上來看,長期照顧系統資源不足、缺乏規劃,是目前社區照顧發展的主要問題。長期護理應是一套全面整合的服務策略,在整個長期照顧系統中,會有醫護專業人員,比如護士、物理治療師等參與,同時也有非專業人員,比如護工、清潔員等。他們共同提供醫療輔助和日常照顧,包括送飯、家居清潔到處理長者生病送院,等等。因此,統籌、協調與配合,是使社會長期照顧系統良好運行的關鍵。

本港有不少獨居長者希望獲安排入住公營院舍,但由於院舍不足,等候時間十分漫長。(資料圖片/張浩維攝)

可是,這個環節目前在香港由醫療和社會福利兩個政策部門分管處理,而兩者都沒有把長期照顧護理視作主要關注範圍,使得社區照顧沒有得到充分的關注和發展,而各項服務分屬兩局也使得統籌規劃難度較大,流程欠缺完善、穩定的協調機制,難以提供完善的服務。

缺乏規劃加劇了資源不足的劣勢,令各級護理間出現「塞車」現象:很多需要較高程度護理或療養的長者,因為協調轉介和資源不足,只能滯留輪候普通的院舍服務;而需要使用院舍服務的長者,因為不一定能輪候上安老院舍,便只能繼續留在社區,拉長社區照顧服務的輪候時間,加重服務負擔。

因此,長遠來說還需整合香港長期照顧系統,改善缺乏協調的問題。否則社區照顧作為其中一環,難以「獨善其身」。加強社區照顧與安老院和醫院的合作,加強醫療和社會福利兩大板塊的融合, 是完善「長期護理」系統的核心之一,也是目前急需改善的結構缺失。

加強社區照顧與安老院和醫院的合作,加強醫療和社會福利兩大板塊的融合, 是完善「長期護理」系統的核心之一,也是目前急需改善的結構缺失。(資料圖片/鄭子峰攝)

此外,競標式有限期合約制不利服務規劃。自2001年起,社會福利署以招標形式批出為長者而設的部分有限期合約,包括「合約院舍」、「改善家居及社區照顧服務」等服務。競標與有限合約限制了業界服務效能發揮。服務提供者往往要用低廉成本提供更多服務,以求贏得競標,一些高質但成本較高的服務反而成為劣勢。同時,因為合約的不穩定性,服務提供者難以因應需求為社區照顧制定恆常化的、長遠的服務。檢討有限期合約制,探討更有效益的模式,是政府必須着手處理的工作。

同時,由於香港並非所有社區照顧機構能夠同時提供「改善家居及社區照顧服務」、「綜合家居照顧服務」和作為日間護理中心。這限制了服務效能的發揮,增加了個案轉介的案例,使程序複雜,資源容易浪費。

如何提高各機構間的協作,以及推廣各機構的多元化服務,甚至一站式的照顧,是打破服務效能局限的關鍵。這涉及重設設施一覽表、人力及其他資源的現行標準,並全面檢討整個社區照顧服務系統提供服務的模式,以便重新劃分服務組合。

香港人口老化速度急遽,當長者社區照顧服務不足時,便可能以醫療手段解決照顧問題。(資料圖片 / 余俊亮攝)

由細節入手改變 

而在具體的一些方面,比如服務項目、時間、空間等也極需改善。服務時間上,資助的日間護理中心的服務時間一般為星期一至六,上午8時至下午6時,欠缺彈性。現時在 「改善家居及社區照顧」及「綜合家居照顧」兩項計劃下的送飯服務,周日和假日均不提供;而為了遷就工作人員的上下班時間,平日的午餐和晚餐大概在中午11時和下午4時半就送到,與長者的生活習慣有出入。有長者因此而放棄使用相關服務。

計劃下的家居清潔和復康服務的情況也大同小異。清潔員一般一個月才到長者家中一次,物理治療師更是大半年未必上門一次。 種種問題,讓長者照顧服務未必真的惠及社區安老的長者,許多細節上的安排值得推敲重定。

總體而言,社區照顧發展需要部門之間的合作融合,需要細緻周密的服務規劃。在這個大的前提下,許多相關的制度值得去反思和改進。良好的制度可以讓各部門的職能得到更好的發揮,也讓有限的資源得到更好的利用。

上文節錄自第171期《香港01》周報(2019年7月15日)《社區照顧的近憂與遠慮》。

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