【緊急法】沙士後北京修憲 曾取經《緊急法》

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香港回歸後雖然未有引用《緊急法》,但也曾發生差點讓特區政府祭出這個法寶的事件,其中一次即為2003年的「嚴重急性呼吸道症候群」(SARS,沙士)疫情。

承接上文︰
【緊急法】源於港督爭權 殖民時期遺留惡法?

當時尚未擔任香港基本法委員會委員的王振民表示該次危機非常接近適用《緊急法》的情況,並稱「特區政府……不希望宣布進入緊急狀態,這主要是考慮到香港的國際地位及其影響」;除此之外,他又進一步提倡國家要在參考香港《緊急法》的基礎上,為中國憲法加入關於緊急狀態的規定,並且由全國人大制定一部《緊急狀態法》。

2003年「沙士」疫情爆發,差點讓特區政府祭出《緊急法》應對。(美聯社)

上述建議很快得到中央接納,2004年的憲法修改案便以「緊急狀態」概念取代了「戒嚴」,而《緊急狀態法》的草擬工作也隨之展開,最後於2007年改以《突發事件應對法》名義獲得全國人大常委會第29次會議通過。

與中央修憲同期展開的還有地方應急管理立法工作,香港《緊急法》亦一樣成為了它們的重要參考對象。2006年6月,國務院發出《關於全面加強應急工作的意見》,要求各省、自治區、直轄市人民政府健全應急管理法律法規;同年11月,仍為北京市長的現任國家副主席王岐山率團考察香港特別行政區緊急應變系統,事後撰寫報告讚揚包括《緊急法》、《警隊條例》等在內的一系列香港法例「為香港特別行政區政府在應急狀態下行使相應權力、採取必要措施(特別是限制公民自由和權利的措施)提供了法律保障」,又指「香港的法制資源固然優於鄰近地區,但它更寶貴的貢獻在於它容許官僚機構在非常時期獲得精簡」,足見這時香港《緊急法》的內容與效力已經進入了北京官員視野,而且讓他們留下了深刻印象。

2006年11月,當時為北京市長的現任國家副主席王岐山曾率團考察香港特別行政區緊急應變系統。(美聯社)

隨着「沙士」危機遠去,香港與內地對應急管理問題的關切逐漸降低,有關《緊急法》的討論自然也就沉寂下來,可是這條殖民時期遺留的本地法例已經重新獲得了注意,故此近年每當香港社會出現亂局之時,總不乏人提出要引用《緊急法》來處理問題。像是2014年佔領運動、2016年旺角騷亂期間,深圳大學港澳基本法研究中心教授宋小莊等人主張特區政府可以透過《緊急法》來平定事件;去年9月超強颱風「山竹」襲港之後,公民黨郭榮鏗、人民力量陳志全等議員亦呼籲過特區政府引用《緊急法》訂立一天公眾假期讓市民「停工」休息。不過,特區政府結果都未因着這些事件而使用《緊急法》,這恰好顯示了作出相關決定必須十分謹慎,絕對不能輕易打開這個「潘朵拉的盒子」。

殖民遺法內容過時
貿然動用或致違憲

近日反修例示威演變成為回歸以來最大的管治危機,引用《緊急法》終於再次被提上議程。然而今日香港法制框架已與英殖時期大不相同,《緊急法》上頭多了部凌駕一切法例的《基本法》,所以即使特區政府想重新動用《緊急法》,還得留心此舉可能存在違憲風險。2015年7月,香港基本法澳門基本法研究會的張小帥便撰文指出:「《緊急情況規例條例》規定行政長官須會同行政會議決定緊急情況和緊急措施的制定,這與《香港基本法》的規定相衝突,因為《香港基本法》第五十六條第二款規定行政長官在緊急情況下採取的措施毋須徵詢行政會議的意見」,說明《緊急法》裏的過時條文似乎確實與《基本法》有抵觸之處,並且也正好證實了前文所述當年《基本法》草擬過程裏一些人的憂慮。

反修例示威演變成為回歸以來最大的管治危機,圖為8月31日警民衝突事件。(資料圖片/羅國輝攝)

另外有法律界聲音質疑《基本法》並未賦予行政長官擅自立法或制定規例的權力,因為《基本法》第73條規定了「制定、修改和廢除法律」是立法機關的職權,行政長官透過《緊急法》自行訂立規例或許是違憲越權,而此觀點甚至可從回歸初年文獻找到佐證:在1999年9月立法會民政事務委員會特別會議上,特區政府回應16個非政府機構對香港參照《公民權利和政治權利國際公約》所提交報告的意見,明言「在緊急情況下根據《緊急情況規例條例》制定的規例……都是附屬法例,因此必須通過立法會的審核程序」,相同說法於下一個月寫入交給聯合國人權事務委員會的補充資料。這些材料雖然不具備法律約束力,但若特區政府藉着《緊急法》繞過立法會制定附例,便等於承認過去公開欺騙立法會、聯合國和其他相關組織。

即使透過《緊急法》設立附屬規例之舉未真正違憲,相關規例內容最終仍會受《基本法》制約。像《基本法》第39條規定了《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港,特區政府提交給聯合國人權事務委員會的報告亦多番重申,根據《緊急法》制定的規例受到《香港人權法案條例》第5條與《公民權利和政治權利國際公約》第4條約束:「當局如須採取措施克減其在公約下所承擔的義務,克減程度須以緊急情勢所嚴格需要者為限,並須照法律而行」,這情況下難保有人循此角度入稟法庭提出司法覆核(見表)。尤其從《緊急法》在港英時期的附屬規例內容來看,它們還有很大機會違反《基本法》第27條至第30條對言論、人身、新聞、出版、集會、遊行、罷工、通訊等自由的保障,以及對任意逮捕、搜查、侵入民居等行為的禁止。

就現階段來看,香港社會各界對動用《緊急法》顯然尚未達成共識。民主派議員們口徑一致地反對《緊急法》自不待言,不少建制派成員亦對引用這條法例都有保留。如果今天特區政府真的有意引用這條將近百年歷史的《緊急法》來處理反修例示威,相關官員必須認清它可能造成的傷害和潛藏的風險,而且他們更加不能奢望單靠《緊急法》就能讓所有問題迎刃而解,相反他們還要繼續思考如何修補社會撕裂、檢討衝突成因,並且採取措施回應市民訴求和解決社會深層次結構矛盾,否則類似「緊急情況」只會再次出現。

畢竟正如條例名稱所示,《緊急法》僅用於暫時性的「緊急情況」,藉着它設立規例來平定亂局只能夠起一時之效,絕對稱不上根治問題的良方。

民主派議員們口徑一致地反對《緊急法》。(資料圖片/梁鵬威攝)

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上文節錄自第178期《香港01》周報(2019年9月2日)《《緊急法》的前世今生》。

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