別妄想!僅靠《收回土地條例》,怎解決香港深層次結構矛盾?

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「如果林鄭月娥意識到,香港的貧富懸殊是資源結構扭曲所致的不公結果,而這種扭曲源於香港官員一直無法擺脫既得利益者的羈絆;如果林鄭月娥知道,要根本解決『土地不足』及『房屋供應』兩大問題,就不能重蹈歷任行政長官過於側重商界的覆轍,任由發展商予取予攜;如果這些如果成真,即將舉行的『土地大辯論』,才有可能成為香港人重奪香港發展權的『土地大變論』。」

——特首林鄭月娥上任以來,《香港01》不停規勸必須正視官商共治格局累積的分配結構失衡,並大膽收回農地、發展棕地、取消丁地,再以公營主導房策、產業轉型政策等疏解深層次結構矛盾。可惜世上沒有如果,林鄭未能與大眾同行,導致民怨藉《逃犯條例》修訂風波大爆發。

霎時間,很多人驚覺「香港病了」,後知後覺的問責官員才把「深層次矛盾」掛在嘴邊,引用《收回土地條例》更成為建制派與地產商的「共識」,接近政府消息人士更指很大機會「成事」。不過,觀乎有關人士的討論,並未正視「深層次矛盾」的三大根本認識——是分配失衡而非土地不足、創營生環境而非營商環境、由政府主導而非政府被動,遑論要藉此化解香港困局。

香港深層次結構矛盾積壓的民怨,藉《逃犯條例》修訂風波大爆發,警民對峙甚至激烈衝突已成為周末日常。(資料圖片)

認識一
是「分配結構失衡」,
而非「土地資源不足」!

《香港01》早已不厭其煩指出,香港社會問題的結構性病根,源於特區政府過度迷信自由放任經濟,並繼承港英時代的「官商共治格局」,資源傾斜財團、忽視弱勢群體、加劇貧富差距;同時,當局一直缺乏對社會問題的透徹認識及改革能力,未能去除殖民政府遺留的僵化官僚體制及消極治港思維,亦未能與時並進地建立一套符合香港特色資本主義現實的治理方針,更未能積極有為地推行產業政策、促進結構轉型、為經濟注入新動力、締造更多上流機會,遑論要藉良好管治建立國家認同、達致民心回歸。種種原因疊加,導致民生及政治矛盾頻密爆發。

在諸多亟待解決的矛盾當中,住屋困局無疑是「最突出、最迫切、最讓人詬病的」。擁有80萬個公共出租房屋、40萬個資助房屋,以及160萬個私人住宅單位的香港,卻無法合理分配予全香港260萬個家庭——截至今年6月底,有逾25萬戶仍在苦候出租公屋,另有超過20萬人蝸居劏房;另外,截至去年6月,雖然有49.2%的家庭有幸購入自置居所,但其按揭供款與入息比率已高達74%,創過去二十年來的新高(表一)。

房屋問題究竟是什麼問題?其實是赤裸裸的資源分配不公,根源在於經濟結構上的「分配失衡」。香港討論「經濟結構」時,大多只著重「生產」而忽略「分配」。根據聯合國《經濟、社會及文化權利》公約,人人都應享有「安全、和平、有尊嚴地居住某處的權利」,而政府的功能,理應為大家提供適切居所,並保障人民的生存和生活;然而,港府多年來陷入「房屋就是商品」的迷思,強調房屋的「交換價值」多於「使用價值」,不但把「安居」與「致富」混為一談,更以「置業」主導房屋政策,利用各種政策鼓吹市民自置物業,有意無意間製造了「有樓者」與「無樓者」的階級對立。結果,在樓市長年炙熱的情況下,「無樓者」蝸居劏房苦悠悠,「有樓者」淪為樓奴慘戚戚。

香港浸會大學地理系特邀教授鄧永成曾多次與學生葉鈞頌合作撰文(包括《不願面對的土地真相:從體制的二度剝削說起》及《以土地政策包裝二度剝削——公私營合作的盤算》等),解釋「分配不公」——港英政府自上世紀八十年代起,將賣地和補地價等龐大收入,撥入僅限於基礎建設及徵收土地的「基本工程儲備基金」,導致這筆原本可以用作社會福利的公帑,無法直接而公平地回饋予普羅大眾,而是用以平整土地和道路基建,把「生地」變成「熟地」,再賣給發展商牟利,發展商則興建私人房屋,並以高昂價格售出,藉此坐享其成繼續累積資本;至於被多重剝削的小市民,不但得不到應有回報,更不得不以高於實際「交換價值」的資金,換取居住環境持續「下流」、甚至簡化為宿舍的房屋——面積愈狹窄、條件愈簡陋、使用空間愈不足、社區設施愈不便。

德國哲學家、馬克思主義創始人之一恩格斯曾在《論住宅問題》中指出,在權力結構極不平等的資本主義生產方式下,資本家會以房地產榨取最高利益,因此住宅供應必然出現短缺。這也解釋了,在分配結構失衡的情況下,為何擁有280萬個住宅單位的香港,卻無法讓260萬個家庭安居,導致「有人無屋住,有屋無人住」這荒謬現象。然而,更悲哀的是,特區官員及政客似乎從來都不願意以「分配」視角理解住屋困局,只歸咎於「香港土地不足」這偽命題,以為增加供應問題便迎刃而解。不過,正如《香港01》及一眾關注基層的左翼團體所指,如果不從根本調整分配結構,即使供應再多,市民也難以受惠。

如果上述數據仍未足以打破你對「香港土地不足」的迷思,那麼,規劃署的「香港土地用途2018」或許可以為你理解「分配結構失衡」注入更多圖像。據統計,在已發展的約275平方公里面積當中,有26平方公里屬私人住宅,有17平方公里屬公營房屋(包括資助房屋),另有35平方公里是鄉郊居所(表二);然而,地政總署由1972年實施小型屋宇政策至今只批出42,333所丁屋,另據團結香港基金研究,目前全港有70萬名原居民及相關利益人士——小部分的人,享大部分土地,而大部分的人,都在為那小部分土地「賣命」,這樣的資源分配公平嗎?

再者,被稱為「棕地」的貨倉和露天貯物場地,佔去17平方公里,而有五分之一已被各大發展商囤積在手上的農地,也有50平方公里(表三)——試想像,如果那些荒廢的棕地及農地(即6700公頃),有1/4用以興建公營房屋,按低密度地積比率3.6倍及每個單位1000平方呎推算,也可提供30多萬個單位;這樣不合理的土地供應分布,連新加坡「規劃之父」劉太格去年接受《香港01》專訪時也忍不住慨嘆:「香港不缺地,卻缺規劃。」

認識二
要創造「營生環境」,
而非「營商環境」!

住屋困局是本港深層次結構矛盾中相當突顯的一環,而另一導致香港前途茫茫的問題是經濟結構單一、產業轉型困難、缺乏新增動力、向上流動困難。這固然與「住屋困局」及「分配結構失衡」息息相關——《多維月刊》曾於2015年發表《地產癌症—香港病得不輕》深度專題,指出五花八門的產業構成經濟體系蓬勃發展的骨幹,但當地產業異變為香港的「癌症」,其病害則會擴散至整個經濟體,導致我們的競爭力衰退,對香港人帶來難以承受的痛苦。

文章剖析,自七十年代經濟起飛,港英政府已受惠於房地產業的蓬勃發展,其對本地生產總值(GDP)的年均貢獻一度接近20%,亦帶動了製造、建材、運輸及商業等相關行業的發展,甚至令香港華資財閥能夠「站起來」。正因為此,地產業一直驅動着資本的走向,而八十年代由製造業轉移至以金融服務業為核心的結構轉型,則更鼓勵市民透過房地產聚集資本,使得房地產業當之無愧地成為經濟發展的龍頭大佬。

無可否認,樓市的活躍,造就港府獲得龐大的地價收入,根本毋須開徵重稅已足夠財力投資大型基建或應付財政開支。在2009/10年度,賣地、補地價及印花稅等與地產相關的收入,已佔政府總收入的25.7%;至2017/18年度,相關收入的佔比更已攀升至41.8%(表四),可見特區政府對該行業的依賴,也難怪當局只能被地產商予取予攜。

地產業和金融業的雪球愈滾愈大,像「黑洞」般吸吮着大部份資金。回顧1997年6月,當年2.1萬億港元的貸款總額中,住宅買賣、建造業及物業發展合共佔去42.36%,但同期的貿易融資、財務金融、零售批發及運輸行業的總貸款額則佔40.35%;時至2017年,與地產相關行業的貸款佔比仍然穩佔42.17%(表五),其他堪稱本港支柱的行業則愈見萎縮。

這正好折射了香港經濟結構轉型的困局——儘管港府自2008年已揚言發展六大優勢產業(文創、醫療、教育、創科、檢測及認證、環保),但相關產業的GDP佔比僅由7.5%略升至2016年的8.9%,而傳統支柱則仍穩佔逾六成GDP。談及產業發展的失敗,港府這種「講就天下無敵,做就有心無力」的態度,從規劃署的土地用途分布中亦盡顯荒謬——一個聲稱要成為「國際創科中心」的地方,規劃予工業邨及科技園的面積,卻僅僅3平方公里,遑論要發展國際醫療城、國際教育城、國際科研中心、以及智慧城市等等。

在經濟結構單一、產業轉型困難、地產金融獨大的情況下,特區政府卻仍把「滴漏效應」奉為圭臬,深信只要「打造良好的營商環境」,經濟自然有起色,民生問題也就能解決。然而,博客曹鴻輝所撰《香港政治困局的深層次矛盾》一文卻指出,「政府的責任是要建立並確保一個人人都能謀生及生活的營生環境,而不是只是營造一個給商家謀財的營商環境。政府施政,責任是全力協助人民生活,並非權力協助財權賺錢,否則,政權反而變成財權的附庸。」

按照他的說法,回歸後,資本主義市場極化,但特區政府只着重「營商環境」忽略建設「營生環境」,使後者不斷壓縮,大大減少了市民謀生的空間和機會,導致貧富懸殊擴大、民生問題嚴峻、向上流動困難;而近年屢次出現的民怨惡化乃至社會抗爭,則無非是為爭取社會能夠公平公正,從而達致「無狎其所居,無厭其所生」。

事實上,《香港01》早已苦口婆心地勸說當局,必須正視「產業」和「分配」都是經濟結構的關鍵部份,要有積極有為的產業政策、公平正義的資源分配,才能形成經濟良性循環、支持經濟繼續「生產」。遺憾的是,港府從沒妥善處理有關問題,在產業結構上處於被動,根本無法新增創造力以提升生產效率;在分配結構上傾斜財團,未能令所有人共享經濟成果。

認識三
應由「政府主導」,
而非「政府被動」!

要化解積壓已久的深層次結構矛盾,就必須由「產業」和「分配」結構入手,而最嚴峻的房屋問題正好是解結的根源。《香港01》是最早提倡港府引用《收回土地條例》徵收發展商農地、取消丁權以釋放丁屋用地、盡快發展棕地的媒體,我們自然樂見建制派大黨民建聯響應部份建議。儘管該黨的倡議動機備受非議,但我們無意揣測。

不過,必須指出的是,民建聯提倡的是優先以「土地共享先導計劃」覓地建屋,而當合適土地無法透過公私合作落實發展的時候,政府才引用《收回土地條例》收地建屋——這種仍然由發展商主導土地供應的「和稀泥」方法,與《香港01》一向堅持由「政府主導」的土地發展截然不同。

去年「土地大辯論」期間,民建聯創黨主席兼土地供應專責小組成員曾鈺成牽頭的智庫「香港願景計劃」,提出政府應以公私營合作模式發展私人農地、並由主導者的角色變為協調者或輔助者時,《香港01》已經駁斥有關建議不但未有正視分配結構的不公,更會助長對公眾的「二度剝削」,並強調特區政府必須重新主導土地供應,方能真正掌握香港未來的發展權。

特首林鄭月娥上任以來,《香港01》不停規勸必須正視官商共治格局累積的分配結構失衡,並大膽收回農地、發展棕地、取消丁地,再以公營主導房策、產業轉型政策等疏解深層次結構矛盾。(資料圖片)

時至今日,民建聯大張旗鼓地提倡當局引用《收回土地條例》時,實際上主張的仍是商家主導的「公私營合作」。值得一提的是,自民建聯「揭竿起義」後,「收地」突然間也成為了政商之間的「共識」——經民聯贊成政府引用該法,其立法會兼行政會議成員、早於2017年底已促請當局加強執法以發展棕地的林健鋒直言,應該按地皮的地區、性質及持有人等方面彈性處理;土供組主席兼房委會資助房屋小組主席黃遠輝亦表支持,並建議當局提升土地補償價格;地產建設商會主席兼會德豐副主席梁志堅更明言,政府收地是「一家便宜兩家着」,因為發展商持有的部份地皮夾雜不少私人土地,這些地皮對發展商而言並無太大商業價值。

無論他們葫蘆裡賣的是什麼藥,可以肯定的是,各方既得利益者已經摩拳擦掌。而若把上述回應與內地官媒近日罕有發表批評香港地產商的文章連起來看,就更意味深長了:

《新華時評:從解決居住難題入手破解香港社會深層次矛盾》批評——「一些既得利益集團的如意算盤,無非是以阻礙政府擴大土地供應的方式,或者抬高自己囤積土地的價碼,或者改變用途,以謀取最大利益」;

《人民日報》評論《解決住房問題,香港不能再等了!》直指——「香港社會被金融地產互相纏繞的發展邏輯捆綁已久,但這一發展模式,既不是永動機,更潛藏着不少危機……但這恰恰是一次眼前利益與長期利益的重新審視,是個人利益與社會發展利益的再權衡。一旦香港社會打上死結、失去競爭力,所有人的房產都會不斷貶值……」;

中央政法委微信公眾號長安劍的《香港怎麼救之一:李嘉誠發聲,到底誰該給香港人「網開一面」?》直言——「有人說,各種利益集團打着『保護環境』、『擔心政府財政』之類的旗號出來,其實就是想維持香港的高房價,喊着最高尚的口號,來掩蓋自己損人利己的目的。香港樓宇的『天價』對誰有利,答案或許並不難猜」。

試想像,如果那些荒廢的棕地及農地(即6700公頃),有1/4用以興建公營房屋,按低密度地積比率3.6倍及每個單位1000平方呎推算,也可提供30多萬個單位。(資料圖片)

無論官媒是否意有所指,地產建設商會當晚隨即發表聲明,形容囤地是「誤會」,又指商會會員「與香港同呼同吸」,一直期望政府加快土地供應,惟發展土地每每須經複雜而冗長的行政、諮詢及審批程序,動輒要花10多20年才能建屋,建議當局簡化程序。究竟是程序繁複,還是奇貨可居、價錢談不攏、導致發展商不急於改劃農地,這仍存大問號;不過,歷來因收地而衍生的各種質疑,的確值得重視。

為增加土地供應,特區政府一般會鼓勵發展商把農地轉換為屋地,變相在結構上為發展商提供了誘因,也因而喪失了土地供應的控制權。《香港01》2017年底就曾揭發,新鴻基地產獲批159億元的「超筍補地價」(每呎樓面地價約3,200元),將西沙路農地轉換成「巨無霸」住宅項目,保守估計利潤可達350億至400億元,事件引發社會質疑當局急於增加供應而低估地價;及後《香港01》翻查由2007年至2017年間,10個大型農地轉住宅項目的市值、成本及補地價等資料,發現發展商利潤由29%至105%不等,超出地政總署評估近472億元,當局再被質疑有利益輸送之嫌。

事實上,特區政府若要重奪土地供應的控制權,應以行政或立法手段,循以下兩途徑入手。其一,改變土地轉換的計價方法,全面依市價計算,並考慮設立追收補地價或發展費的機制,藉此減低發展商改劃農地後的收益;其二,逐步停止將農地轉為屋地的程序,令發展商再沒任何誘因購買或囤積土地;至於無法建屋的農地,政府應鼓勵現代化農業發展、規劃農耕專區,若發展商不在農地上作有意義的耕種,應以機制懲處,甚至強制按農地價格收回,作其他更有效用途。除此之外,當局必須建立2000億元的土地基金,支援全面的土地供應改革,包括收購私人或發展商的農地、強制收回並發展棕地、取消所有丁屋計劃等等。

如果林鄭月娥仍然想盡最後努力為香港彌補過失,必須深切認識上述三大問題,繼而直面並打破既得利益格局、重新主導土地供應的控制權,才能真正循「產業」和「分配」入手,解決香港的深層次結構矛盾。否則,單憑《收回土地條例》擺擺姿態、或與各大利益群體扯扯貓尾,根本妄想令香港涅槃重生。

上文節錄自第180期《香港01》周報(2019年9月16日)《別妄想僅靠收地條例解決深層次結構矛盾》。

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如果未能深切認識香港的深層次結構矛盾,單憑《收回土地條例》擺擺姿態、或與各大利益群體扯扯貓尾,根本妄想令香港涅槃重生。(資料圖片)



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