【人權委員會.一】港府避設法定機構 完善人權免談

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1991年通過的《香港人權法案條例》第一條已列明「人人得享受人權法案所確認之權利,無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等」;然而,香港除了平等機會委員會這個經常被譏為「無牙老虎」的機構之外,再沒有任何足以保障人權的法定機構,究竟原因何在?追源溯始,或許能拼湊出那塊缺失的拼圖。

翻查資料,在制訂《香港人權法案條例》前,本港原本通過行政措施及普通法的相關法例,落實《公民權利和政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利的國際公約》(表一);至上世紀八十年代港英政府推展民主化,不少市民建議另行制定人權法案,把公約納入本地法律;到1989年,鑑於六四事件,港人更加關注人權問題,港府遂草擬法案,翌年獲立法局通過。然而,當年的法案只約束香港政府及公營機構,而專案小組建議設立的人權委員會,最終不了了之。

在此背景下,曾為議政團體「香港觀察社」成員的陸恭蕙和胡紅玉,先後於1992年及1993年獲時任港督彭定康委任為立法局議員。胡紅玉接受《香港01》專訪時坦言,《香港人權法案條例》的覆蓋範圍原則性延伸至私人社會,但當時政府卻將範圍縮窄,只用於公域範疇。民間社會既沒有權利,亦無法例支援,很難推動人權發展。因此,她選擇在短短三年的任期內,設法加強本港的人權保障,並視之為主要任務。

1992年,香港剛把《消除對婦女一切形式歧視公約》援引來港,翌年港府應公約要求發表《男女平等機會綠皮書》。陸恭蕙受訪時憶述,當時有婦女團體找上門,反映香港女性的不平等,觸發她1994年推動修訂《新界條例》,想為女性原居民爭取丁權。這個行動引起社會廣泛討論,更有男性原居民威脅要「強姦」陸恭蕙。事隔多年後,陸恭蕙笑言,正因他們的言論「惹火」,才能令「男女平等」成為大家茶餘飯後的話題,「在這樣的風氣下,(丁權爭議)可稱得上是打前鋒。而Anna(胡紅玉)很用心,知道政府不做,她便『造』一條法例給政府看。」

1994年,胡紅玉先後以私人條例草案形式提出《平等機會條例(草案)》及《人權與平等機會委員會條例(草案)》,旨在禁止性別、殘疾、年齡、種族及性傾向等各方面歧視,並成立人權委員會以保障有關權利的落實。值得一提的是,鑑於港督擁有絕對權力,以往從未有議員以私人條例草案的形式推動新政策,陸恭蕙形容胡紅玉的嘗試如同「奪了政府的權」,令政府不得不回應。不過,由於所有涉及公帑開支的私人草案,必須獲得港督首肯方能刊憲,彭定康斷然拒絕《人權與平等機會委員會條例(草案)》的建議。

胡紅玉於1994年以私人條例草案形式提出《平等機會條例(草案)》及《人權與平等機會委員會氣例(草案)》,逼使政府回應。(黃寶瑩攝)

港英政府忽視人權問題

「立法是必然的,全世界專注人權的人士公認最好的(保障)方式,是法例配合機構。」胡紅玉解釋,「社會的偏見這麼大,我們需要一個有效的人權組織負責疏通、教育及解決,遇到爭議大的事件需要出頭,亦要在政策上提出意見,這些都要有相當的資源。」

可惜,甫上任已大刀闊斧推動香港民主化的彭定康,卻不願意成立專責保障人權的機構。根據立法局會議紀錄,曾於1990年表明考慮成立人權委員會的港英政府,在彭定康任內竟表示,香港制定了《香港人權法案》,又成立了人權教育小組委員會,凡此種種已足夠保障人權,故沒有足夠案例證明需要另設人權委員會,而人權委員會也不是靈丹妙藥。

「基於我和英國國會、官員的接觸,他們認為中國難以接受(人權委員會)、1997年後就會拆散它,不會讓它繼續(運作)。」在胡紅玉看來,港府說辭背後,其實另有因由,而她相信英方最後是基於「我做不到,做給你都無用」的判斷而否決該建議。陸恭蕙的看法不太一樣。她認為,港英政府從不正視香港的人權問題,而相對涉及更多範疇、更大爭議的人權保障,社會亦的確比較容易接受平等機會的保障。她還提到,即使英方持開明態度,並不等於香港官員沒有意見,「(回歸後)他們還在這裏,(如有人權委員會)日後需要執行。」

時任港督彭定康斷然拒絕胡紅玉的建議。(資料圖片)

最終,胡紅玉提出的另一條不涉公共資源草案—《平等機會條例(草案)》的審議工作得以繼續。她透露,當時為促使法例落實,決定讓步,只要當局願意負責任何一個範疇,她便會將草案「斬件」。這也解釋了為何原本較全面的草案,會被拆分為「種族」、「家庭責任、性傾向及年齡」和「宗教或政府信念、職工會活動及已喪失時效的定罪」等。

根據《香港法律與社會工作》一書的記載,胡紅玉原本提出與政府協調草案,但時任政務司孫明揚堅決反對,他質疑胡的條文與當時制度風氣有所牴觸,表明應採取逐步改變的策略,另有行政官員乾脆杯葛立法會議。「我不跟你(政府)鬥,你肯做就行,我的目標是令這件事發生。政府沒有資源問題,作了政策決定,『保皇黨』一定會vote yes(投贊成票)。若是我的私人法案,很多人會『打低我』。」數月後,胡紅玉的如意算盤打響了,政府向立法局提交《性別歧視條例草案》和《殘疾歧視條例草案》,並建議成立平等機會委員會,以推動發展和處理投訴。

在港府控制了大半個立法局的情況下,胡紅玉的草案被否決,政府草案則相繼於1995年及1996年通過,平等機會委員會得以面世。胡紅玉短暫的議員生涯在回歸前夕畫上了句號,及後出任平機會第二任主席,然而,為香港人權架構開拓先河的她,也不得不承認平機會的局限。

平機會已是香港現行架構中最能體現《巴黎原則》的機構,但存在明顯缺陷—人權保障範疇不足。自反修例風波爆發,警方執法方式受到質疑。(資料圖片/鄭子峰攝)

縱觀全球,負責促進和監督政府履行及遵守國際人權公約的機構,大多稱為「國家人權機構」(NHRI),通常負責處理普羅大眾提出的人權投訴,向政府提出促進該國法律符合國際標準的建議,並進行相關調查及宣傳工作。NHRI需要符合《巴黎原則》的規定,包括法例或憲法保障的獨立性、獨立於政府的自主性、廣泛的權力、多元性、足夠的調查能力 ,以及充足的經費。 

平機會已是香港現行架構中最能體現《巴黎原則》的機構,但存在明顯缺陷—人權保障範疇不足,只負責執行《性別歧視條例》、《殘疾歧視條例》、《家庭崗位歧視條例》及《種族歧視條例》。先不說它的成效如何,功能上充其量是消除歧視,並沒有涵蓋其他如政治權利、公民權利等人權議題。胡紅玉慨嘆,「這個缺陷可以補救,但政治的抗拒力很大!」

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【人權委員會.二】多個投訴部門如紙老虎 如何挽回市民信心?

上文節錄自第180期《香港01》周報(2019年9月16日)《港府避設法定機構 完善人權免談》。

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