【收回土地條例.四問】第二問:收地補償價格合不合適?

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港府過去在引用《收回土地條例》徵收土地的時候,不時會被質疑支付的補償價格未能反映市值,早前房屋委員會資助房屋小組主席黃遠輝更建議政府提高收地補償價格,藉此加快說服業主交出土地以興建公屋,那究竟政府一直以來為收地提供的補償價格水平合適嗎?

承接上文:【收回土地條例.四問】第一問:特區政府收回了多少地?

《中華人民共和國憲法》第10條規定:「國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償」,第13條亦對「公民的私有財產」作出了相同規定;《基本法》第6條則規定:「香港特別行政區依法保護私有財產權」,第105條又規定:「香港特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利,以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利」。在香港特別行政區內根據《收回土地條例》被徵收的私人土地當然也在這些條文的保障範圍,而且條例本身也列明了相關補償運作程序。

補償率掛鈎樓市 變相鼓勵囤地

《收回土地條例》規定給予業主的補償方式有兩種,第一種是主管當局致函業主公告收地不久後建議的「補償要約」,相關價格基本按照地政總署特惠補償制度釐定。該機制將新界土地依照發展程度分為甲、乙、丙、丁四個等級,各級土地補償呎價分別按基本定率的120%、75%、50%、30%計算,而這個基本定率每半年檢討一次,其中屋地補償價格大概為同級農地的兩倍,並且會在基本定率補償之外再加上針對地表物業專業估價釐定的補償,(表三)假若屋地是由新界原居民或二次世界大戰前的業主擁有,那麼在收地時他們還可選擇換取其他土地或遷置屋宇來取代特惠補償。至於在港島、九龍已發展區範圍內,舊批農地一律視作等同新界甲區農地計算特惠補償,舊批屋地則會按照反映收回土地鄰近屋地價值的補償率另行計算。

立法會審核政府2017至18年度開支預算時,工聯會議員麥美娟曾向發展局提問特惠補償機制的考慮因素為何,時任發展局常任秘書長(規劃及地政)黃偉綸回覆稱:「收回土地的特惠補償率每半年檢討及調整一次。地政總署會根據當時的市場交易記錄及相關物業價格指數調整基本特惠補償率,以反映市場價值的變化」,但是他未交代這些「市場交易記錄」是指政府賣地交易、私人地段轉讓交易抑或土地上的地產樓宇交易,也沒明言「相關物業」具體範圍是否限於新界同區及同種類地段的物業。

不過,透過黃偉綸上述答覆能知道的一件事,就是現行涵蓋農地與屋地的特惠補償金制度與樓市有關。比照差餉物價估價署的物業市場統計資料,我們可以發現收回土地特惠補償率的歷年走勢與各類物業售價指數大致相同。(表四、五)

這種將收地補償價與物業市場掛鈎的做法,在一定程度上是鼓勵地產發展商囤積農地謀利,因為發展商們之所以願意耗費資本、時間收購和囤積郊區農地,無疑是看上有關土地具備一定的發展潛力,日後市區擴張以後可望透過補地價將其改作住宅或商業用途。對他們來說,此舉最大風險是在等待發展中途有機會遭政府賤價收地,但特惠補償機制既然已經參考物業價格指數,亦即跟發展商的其他投資有所關連,那麼前述風險實質上自然被大幅減低。

另外,包括在特惠補償機制裏的私人農地按理只能夠申請修造溫室、禽畜舍、孵化室等農業建築物,而收回農地的補償金額按理也不會考慮地表上違契構築物的價值,可是到頭來特惠補償建議卻參照了農地建築無關的物業價格指數,反映如此安排未盡合理。

地產商資源充沛 申索補償有優勢

第二種《收回土地條例》規定的補償方式是業主提出「補償申索」,這種補償一般稱為法定補償。業主作出「補償申索」多是源於不同意政府在「補償要約」的特惠補償,接着地政總署會與申索人或其聘用的專業人士磋商;如果雙方未能達成協議,個案便會轉交給土地審裁處裁決,任何一方若不滿意其決定,還能向高等法院上訴法庭及終審法院申請上訴。法例又規定了土地審裁處裁定法定補償的幾項基準:一是涉事地段及建築物在收地當日的價值,二是就涉事地段獲得的地役權或其他權利在收地當日的價值,三是因徵收涉事地段而分割申索人擁有毗鄰地段造成的損失,四是因中止在涉事地段及建築物內經營業務造成的損失,地表物業估價則「可考慮該物業的性質及現況、該等建築物在現有狀況下頗有可能存在的時間、以及其維修狀況」。

申索法定補償過程需要大量金錢、時間以至專業知識,再加上由此引發的司法程序又曠日持久,所以往往只有大地主或地產發展商能應付得來。以立法會議員何君堯的家族所持南俊投資公司為例,它在洪水橋兩塊面積5,475.4平方米的地段於1999年1月被徵收,個案於2001年2月轉介土審處,南俊要求的6,230萬元補償遠高於政府提出的1,100萬元,土審處判其勝訴並裁定補償額為5,750萬元;地政總署不滿裁決,分別在2001年、2002年底向高院、終院提出上訴,到收地四年後的2003年1月終院判定政府得直,這個案件也成為關於收地問題的一個經典案例(編號:FACV3/2002)。諷刺的是,誤解終院判決的土審處於2003年10月重評補償額竟與先前一致,遂招致了第二輪政府上訴至高院、南俊上訴至終院的司法程序(編號:FACV11/2005),最後拖到2005年11月才完全解決。

相比之下,小業主跟政府部門討價還價或對簿公堂時很易處於劣勢,譬如在2009年初利用《收回土地條例》徵收的紫田村,部份居民不滿當年呎價474元的新界甲區農地特惠補償金額,於是依足法定程序聘用了專業測量師另行估值,初步結果是該區土地市價賠償應為每平方呎505元至515元,到最後報告裏又進一步上調至606元,但政府方面指測量師報告引用成交案例含有投機成份,拒絕接納。此外在2014年3月的立法會會議上,人民力量議員陳偉業指出政府一直傾向利用司法程序處理收地法定補償申索事宜,導致「有不少市民無法負擔高昂的訴訟費用,因而無奈接受政府提出的賠償方案」。及後時任律政司司長袁國強回應其提問時,沒正面答覆未來會否以先導計劃形式引入成本較低廉的仲裁或調解機制處理同類爭議。

地政總署前助理署長李森指,收地補償優厚可觀。(羅君豪攝)

市場信息傾斜 宜增地價透明度

對於判斷收地補償價合適與否的標準,《基本法》第105條規定:「徵用財產的補償應相當於該財產當時的實際價值,可自由兌換,不得無故遲延支付」,《收回土地條例》第12條亦明言:「在裁定根據本條例須支付的補償時……不得因預期獲得或頗有可能獲得政府或任何人批出、續發或延續任何特許、許可、契約或許可證而給予補償」,據此只看涉事土地實際價值的話,現行特惠補償機制下的金額不差之餘還能快速兌現,也就難怪近年有六成的被收地業主會選擇「補償要約」方案,地政總署前助理署長李森(Roger Nissim)去年接受《香港01》專訪更說:「我們未曾遇過收地的投訴,唯一的投訴是村民抱怨為何不收他們的地,反映他們樂見政府來收地,因為可收到一大筆可觀的補償,直至今天,政府賠償依然十分優厚。」

可惜問題並非那樣單純。《收回土地條例》第12條又說:「被收回土地的價值,須被視為由自願的賣家在公開市場出售該土地而預期變現可得的款額」,而土地的市價必然會顧及其發展潛力有所調整,並非盡然反映它的實際價值。以往絕大部份關於收地賠償價的爭議,其實亦是圍繞此點而起,恰如時任終審法院非常任法官苗禮治(Peter Millett)於前述南俊公司收地賠償案件的判詞所寫到:「在完美的市場內,買家會支付能夠確實反映對取得修改租契條款的希望以及為取得該修改而支付的費用的價格,而政府所收取的地價將準確地反映有關土地因該修改而得享的額外價值。在這樣的市場,不會有投機的空間。不論是顧及還是不理會在取得修改方面的希望及費用,該土地的價值都會是一樣……但市場並不是完美的。」

正是基於香港土地交易有嚴重的市場不完美、信息不完全問題,擁有較多市場信息的大地主或地產發展商們才更容易在爭取更高收地補償價一事上佔優。為了讓不同規模的土地業主能處於更公平地位,理論上掌握最多市場信息的政府就應該設法增加相關資訊透明度,像現時土地註冊處公開的土地交易統計數字僅有地段轉讓的契約總數及總價值,外人難以從中推算某區地段價格水平。政府就公共工程項目收回土地的補償金額亦有類似情況,現時已公布的相關數據主要是按照財政年度計算收地支付的補償金額,不過「各年度的數字涵蓋就該年度期間或之前展開的收地項目所支付的補償金額」(表六),無法據之推算各工程項目以至各涉事地段的具體補償價。只要能夠改善這類信息的透明度,關於收地補償價的爭議相信也能隨之減少。

繼續閱讀:【收回土地條例.四問】第三問:從收地到入伙需時多久

上文節錄自第183期《香港01》周報(2019年10月8日)《追尋尚方劍痕:《收回土地條例》四問》。

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