【收回土地條例.四問】第三問:從收地到入伙需時多久?

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香港測量師學會前會長及土地政策小組主席劉振江上月預計,引用《收回土地條例》興建公營房屋由收地、建屋至推出市面平均需時約六至七年,可是這個數字既與回歸以來收地實情略見出入,並且沒有考慮每個公營房屋項目各有不同因素會影響它的落成及入伙時間。

承接上文:
【收回土地條例.四問】第二問:收地補償價格合不合適?

去年5月,發展局局長黃偉綸在立法會會議上回覆民主黨議員涂謹申提問,提到香港政府自1997年到2017年曾為13個公營房屋發展項目引用《收回土地條例》,但他沒有具體開列相關項目。我們翻查相關記錄,找出了這些涉及收地的公營房屋,它們包括:東涌逸東邨、葵涌華荔邨和荔欣苑、粉嶺清河邨、沙田綠怡雅苑、元朗洪福邨、上水祥龍圍邨、九龍安達邨和安泰邨、屯門欣田邨、沙田駿洋邨以及興建中的兩個屯門54區公屋項目與元朗橫洲公屋項目,另外九龍城有一個居屋項目於收地後未按照原定計劃發展。(表七)深入考察這些案例,有助我們準確判別什麼因素會影響一個項目從收地到落成的進度。

回歸初年效率高 延誤主因在工程

香港回歸後政府最早引用《收回土地條例》發展的公營房屋項目,包括逸東邨、華荔邨、荔欣苑、清河邨,當中逸東邨部份樓宇與華荔邨、荔欣苑從收地到落成入伙期間都在四年以下,況且逸東邨、荔欣苑落成之前還曾經被臨時更改公營房屋種類劃分,前者是在前一年從居屋改作公屋出租,荔欣苑則是由公屋改成居屋發售,然而相關行政工作似乎未有怎樣拖慢它們的推出市面速度;對照之下,清河邨項目就顯得較為滯後,刊憲公告收地後經歷九年才走完同一流程,需時接近同期項目兩倍,但它依然比後來不少收地建公屋的項目要快。無論如何,透過逸東邨、華荔邨和荔欣苑先例,我們可以知道收地建屋到落成入伙過程在短時期內完成並非全無可能,不一定像坊間部份人所言要耗上十年或更久的時間。

不得不提的是,逸東邨從收地到落成的過程剛好橫跨回歸前後,故此它在同類案例之中最能反映港英政府與特區政府施政風格的差異。該項目的收地工作分別於1995年10月、1997年1月及1997年10月進行,先後徵收了25.4公頃土地,但相關地盤平整工程早於1996年11月開始,及至2001年已有部份大廈落成入伙;餘下樓宇雖然等到2004年後方告竣工,可是不少位置均與收回地段沒有關連。從圖則描繪的三次收地範圍可以推知,當局應該係按照實際施工進度來逐步進行周邊收地作業,如此安排無疑有助提高工程整體效率,從而加快公屋建成及住戶上樓的速度。無奈的是,工作效率高卻未必能夠保證工程質素,逸東邨內個別樓宇後來相繼被揭發使用短樁地基及劣質鋼筋,正好反映承建商施工時出現偷工減料問題。

事實上清河邨之所以落成速度較慢,在一定程度上也是受到承建商以及其他外部因素影響。該項目引用《收回土地條例》收回了9.9公頃農地,徵用和清理土地共影響347個住戶,涉及1,182人和815座構築物,不過處理這些事務不是讓工程進度落後的首要原因。自1998年10月刊憲收地後,房屋署已在1999年11月順利展開首期公屋打樁工程,起初預期是於2003年中或以前完成建屋計劃,但因配套道路工程繁複與立法會討論、審批工程進度造成一些延誤;其後德信建築有限公司在2004年中標承建第一期及第二期公屋樓宇,施工期間又拖欠工人薪金和放慢地盤工作,導致房屋署及房屋委員會須收回合約重新招標給其他承建商,結果整個項目拖到2008年才能全面落成入伙,這個例子說明清河邨是受收地以後發生的種種意外耽擱。

逸東邨。(資料圖片/黃寶瑩攝)

房屋政策急轉彎 得地多年無所用

相比回歸早期同類案例,後來的綠怡雅苑、洪福邨、祥龍圍邨、安達邨和安泰邨等項目從收地到落成動輒耗時十餘年,箇中原因主要是政府房屋政策及發展方案出現重大變化所致。首任行政長官董建華着力持續增加包括公營房屋在內的住宅供應,卻不幸造成了樓價暴跌與產生大量負資產業主;其後房屋及規劃地政局長孫明揚於2002年11月提出停止定期拍賣土地、暫緩鐵路沿線物業發展項目、調整租住公屋興建數量、無限期停售和停建居屋、推行資助置業貸款、撤回公營房屋合作發展計劃、終止公屋單位租置計劃、放寬私樓租住權管制、取消樓宇炒賣限制等九項措施,可謂完全扭轉了政府發展公營房屋的方向,此前收回來建屋的土地頓時被迫延遲工程或改變用途,經過多年才被拿出來重新規劃及發展。

舊稱「元朗洪水橋第13區公共房屋」的洪福邨便是一個經典案例,它早在1999年1月發出收地公告,原先計劃興建1,300個公屋出租單位與2,000個房屋協會夾心階層住屋計劃資助出售單位,但夾屋於1998年10月便被喊停,所以收地行動旋即惹來當地居民質疑政府是想發展私人物業。

此外,洪水橋公屋項目本身還是當年政府在該處打造「環保城」大計的內容之一,其樓宇設計甚至於動工前率先獲康樂文化事務署頒發「傑出綠化工程」優異獎,結果該計劃卻在2003年因應政府房屋政策方針改變而遭擱置,收回的土地自然也沒被用來建屋。直到2007年重新審視洪水橋新發展區可行性,有關公屋項目才再次被提上議程,並於2012年5月招標、2012年12月開工,最後在距離收地十六年之後終告落成入伙。

安泰邨。(資料圖片/李穎霖攝)

原屬「沙田第36C區小瀝源居者有其屋計劃」的綠怡雅苑情況與洪福邨相若,它的收地作業始於1998年10月,跟洪水橋項目同樣在1999年完成地盤平整工程,而兩者亦一起在2002年房屋政策轉變後停工及淪為閒置土地,2003年時有區議員要求地段改作鄉村擴展區或休憩用地,後來土地被租予2004年創立的香港神託會培基書院以開闢「通識園」。2010年政府宣布與房屋協會合作推行「置安心」資助房屋計劃,小瀝源地段隨即被用來發展相關項目,可是2012年政府換屆後中止了「置安心」計劃,於是將要興建的屋苑又變回資助出售房屋項目;三幢樓宇的工程預期在今年落成,從收地算起總計渡過了廿一年的光陰。上述兩個例子顯示,比起收地進度緩慢、施工過程滯後一類微觀問題,政府改動宏觀政策對公營房屋項目發展進度的影響顯然要大得多。

收地建屋潮重現 落成速度待觀察

隨着政府逐漸恢復積極發展公營房屋,加上過去空置儲備地段接近消耗殆盡,近幾年開始重新出現了一些利用《收回土地條例》徵地發展公營房屋的項目,其中除了屯門欣田邨以外的其他幾個屋苑至今均未落成,它們從收地算起的預計竣工期間有長有短,較慢的有2014年4月收地的屯門寶塘下及小坑村公屋預計於2021年落成、2017年5月收地的元朗橫洲公屋預計於2025年落成,以及2019年9月收地的古洞北、粉嶺北新發展區公屋預計於2026年落成;較快的有2015年7月收地的駿洋邨預計於2019年落成以及2018年9月收地的皇后山邨預計於2021年落成,但要注意皇后山邨情況比較特殊,因為該項目收地僅牽涉屋邨道路、排水渠及污水渠等配套設施,而其主體工程則早於2016年前開展。

興建中的欣田邨。(網上圖片)

驟眼看來,徵收程序確實有機會成為導致近年收地建屋項目延誤的因素,像2009年4月公告收地的欣田邨項目,徵收工作曾經被原址部份紫田村居民入稟申請司法覆核,以致時任行政長官梁振英在2014年7月特別歸咎於地區人士反對行動耽擱公屋整體供應,但很容易被人忽略的一點是:紫田村居民的司法覆核申請是於2010年9月提出,高等法院同月即已裁定他們敗訴,收地工作隨即能夠順利進行。況且當時預計欣田邨的完成日期本來是2016年,礙於工程後期社會先後爆出2015年食水管路含鉛事件與2017年防火電線不合格傳言,故此當局又得花時間進行相關檢查與修補工作,最後拖至2018年才總算落成入伙。由此可見,欣田邨項目中後期的承建商與工程質素問題依然是導致延誤主因,過度放大項目前期徵地程序所帶來的影響未必合適。

當然,這並不是說未來同類的收地建屋項目完全沒有相關憂慮,譬如橫洲公屋項目收地去到今年尚未解決,再加上近日反修例風波不見停息迹象,幾乎肯定後續的工程作業會受此拖累耽誤;另外剛出爐的古洞北、粉嶺北新發展區發展計劃前期及第一期工程,單就收地面積來說更加是回歸後單次引用《收回土地條例》的最大規模項目,無疑頗有惹起長期司法覆核程序風險。

不過既有案例已經證明收地行動本身對整個項目的影響有限,更關鍵的因素應該是政策調整與建築工程,因此今天繼續糾纏於《收回土地條例》徵地程序拖慢工程的問題無異捨本逐末,倒不如設法避免房屋或發展政策朝令夕改,並且加強監督項目承建商施工速度和質素,這樣才是真正有效幫助香港解決短中期房屋供應的思考方向。

繼續閱讀:
【收回土地條例.四問】第四問:真的作「公共用途」嗎?

上文節錄自第183期《香港01》周報(2019年10月8日)《追尋尚方劍痕:《收回土地條例》四問》。
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