盤點重點政策完成程度 《施政報告》「務實」嗎?

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行政長官林鄭月娥上周三(10月16日)發表任內第三份《施政報告》,內地《人民日報》官方微博評論欄目「人民銳評」翌日有文章形容為「探討深層次問題、推動務實發展的良機」,這一段話本意雖然只是用來反襯它批評有個別泛民主派議員「出於一己私利進行反對、阻撓」、「拒絕理性的交流和溝通」,但「務實」無可否認確實是北京以至香港不少人對於《施政報告》的最大期許。不過,就算我們暫時將《施政報告》未處理修例風波等政治問題的缺點放下,應屆政府《施政報告》內容能否稱作「務實」顯然成疑,連屬於建制派的民建聯主席李慧琼也說它反映了應屆政府「施政因循守舊,困局無力突破」。

我們先來看看《施政報告》具體措施:房屋及土地問題近兩年都出現在措施開首,反映了政府對它們的重視程度,不過可能正正因為這樣,才讓政府說明相關政策時往往有言過其實之處,譬如作為去年首要新房屋策略措施的「資助出售單位價格與市價脫鈎」,林鄭月娥來到今年的《施政報告》對此還是表現得頗感自豪,繼續強調過去兩年居屋單位售價分別只有市價的約52%和59%,但事實上她做的僅限於將負擔能力測試與居屋入息限額脫鈎,至於測試前的單位定價據房屋委員會發言人所說依然是「先以評估市值的七折為所有單位定價」;再加上房委會堅持不讓居屋單位按成本價出售或禁止流入私人市場,所以嚴格來說居房定價根本未真正與市價脫鈎,單純是售價折扣結果變得比較多人能負擔而已。

李慧琼(中)形容今年的《施政報告》反映政府施政因循守舊,無力突破困局。(資料圖片/高仲明攝)

房土政策言過其實

來到今年的《施政報告》,又提出要「大幅增加過渡性房屋項目,在未來三年合共提供10,000個單位,以紓緩居住環境惡劣和長時間輪候公屋家庭的壓力。這些單位除建於短期空置的政府土地和公共設施外,也會在私人發展商借出的土地上進行,可是政府即使從上年6月專門在運輸及房屋局成立「過渡性房屋專責小組」,為民間團體推展的過渡性房屋項目提供一站式統籌支援,至今只有約1,580個單位已經或即將建成,很難叫人相信未來三年它的工作效率能夠突然飛躍上揚。況且正如《香港01》前一個月所指出的,過渡性房屋項目本質上並不應該拿來直接應付基層市民住屋問題,「其存在只是聊勝於無,政府絕不應以此為傲」,今天政府選擇進一步擴大過渡性房屋項目的規模,無異於捨本逐末。

土地供應方面的政策措施亦存在類似問題。去年《施政報告》為了推介公私營合作的「土地共享先導計劃」,便將它稱作一個「公平和具高透明度」的機制,能夠「更早釋放、更好利用那些不在政府發展規劃的私人擁有土地……在短中期滿足公營和私營房屋的需求」,結果引來社會輿論廣泛抨擊計劃很大機會導致官商勾結。

今年《施政報告》為了回應各界呼籲動用《收回土地條例》聲音,不但表示「行使公權收回私人土地作公共用途」屬於「突破思維」,甚至特別舉述了日後「接踵而來」的700公頃收地工作,然而她列出的古洞北/粉嶺北新發展區、洪水橋/厦村和元朗南發展區實際均是由前任歷屆行政長官提出,三者計劃面積合計達652公頃以上,於是這個數字反而被一些人批評為「濫竽充數」。

今年《施政報告》重心放於土地及房屋政策,但政府並未能令社會信服其所提措施是真正「突破思維」。(資料圖片/李澤彤攝)

勞福改善一拖再拖

去年《施政報告》提出了三項重要的勞工權益改善政策:取消強積金「對沖」機制、婦女十四周法定有薪產假與男士五天法定有薪侍產假,不過這些措施本身就是前年林鄭月娥首份《施政報告》已經承諾過的東西,而且當中只有法定侍產假於今年1月透過《2018年僱傭(修訂)(第3號)條例》開始實施,其餘兩項距離完全落實依舊遙遙無期。享受十四周產假的至今仍然只有1,500名女性公務員以及其他部份自願響應機構的女性僱員,政務司司長張建宗2月出席香港各界婦女聯合協進會活動時曾經表示「希望在年底前可以提出這條法例,希望可以盡快通過」,但今年《施政報告附編》並未提及產假立法工作和將籌備發還產假薪酬系統列為勞工及福利局工作,可見這兩項「新措施」被繼續延誤的可能性相當之高。

取消強積金「對沖」安排的進度一樣遭多番耽擱。2017年10月林鄭月娥首份《施政報告》說「期望在未來數月提出一個能同時顧及勞工界及商界利益的方案」,去年3月政府宣布向企業提供為期十二年的兩層資助計劃,到10月第二份《施政報告》又決定加大政府承擔金額和將資助計劃第二層延長至廿五年,可是相關立法工作至今還未展開,而今年《施政報告》正文甚至未再提及此一議題,僅在《附篇》指出「僱主團體仍然憂慮取消『對沖』對企業(尤其是中小微企及初創企業)可能帶來的財政影響」是政府改善民生面對的挑戰之一。儘管勞工及福利局局長羅致光隨即補充解釋政府「希望盡快在今年底前完成研究工作,然後進行有關草擬賦權法例的前期工作」,但箇中將取消強積金「對沖」一事的優先度押後含意還是非常明顯。

政府雖然落實男士侍產假,但與勞工界爭取的目標有距離,至於其他產假立法工作仍在拖延。(資料圖片/李澤彤攝)

其他跟勞工福利相關的政策措施亦是不斷拖延,像是外傭權益方面,「加強保障外籍家庭傭工及規管職業介紹所」本為2017年《施政綱領》勞工及福利局的「新措施」,2018年稍稍改變行文作「繼續加強保障外籍家庭傭工(外傭)的勞工權益,並加強對不良職業介紹所的執法及檢控」便繼續列為「新措施」,但實際上政府這期間做過的只有於2018年微調外傭規定最低工資、免費膳食津貼及提供專設支援電話熱線,到今年《施政報告附篇》才終於具體提出要在勞工處「成立專責外傭科」;又如工傷保障方面,上屆政府早於2016年2月在勞工處轄下成立「改善高風險行業僱員工傷保障專責小組」,2017年1月其最後一份《施政綱領》已表示會逐步落實專責小組有共識的改善措施,林鄭月娥過去三年在此問題似乎也是單純緩慢地依樣畫葫蘆而已。

政策消失連朦帶忽

誇大其辭或者推三宕四起碼尚能讓人瞥見一些實際施政成績,但是對於往年未達到的承諾祕而不宣,那就明顯是有欺騙市民大眾的嫌疑了。以社會十分關注的新界棕地議題為例,2018年《施政報告》本來預計當年內完成規劃署「新界棕地使用及作業現況研究」以及土木工程拓展署關於多層樓宇容納棕地作業的可行性研究,到今年2月發展局局長黃偉綸回應土地供應專責小組報告時仍表示「短期內完成兩項有關棕地的研究」,結果今年《施政報告》僅稱「規劃署會優先檢視當中的160公頃較接近現有基建設施的棕地可否作公營房屋發展,以便於今年年底開展進一步的技術評估」,完全沒有交代上述兩項相關研究進度如何,這就難免招致外間有聲音質疑政府是刻意隱瞞棕地研究報告內容。

報告完全沒有交代「新界棕地使用及作業現況研究」以及土木工程拓展署關於多層樓宇容納棕地作業的可行性研究相關研究進度如何。(資料圖片/梁鵬威攝)

作為去年《施政報告》交通方面主打賣點的「三隧分流」隧道費調整方案,建議降低西區海底隧道收費並同時上調紅磡海底隧道和東區海底隧道收費,借此紓緩過海交通擠塞,但是這個方案始終遭受各政黨的大力反對;政府在今年1月及3月兩度想將相關議案提交立法會,結果都因議會內支持不足而撤回,不過今年《施政報告》及其《附篇》竟對「三隧分流」隻字不提,儼然事情從未曾發生過一樣。一個負責任的政治官員,明明應該向社會公眾清楚交代政策的變化和勇於承認自己的錯誤,奈何特區政府高官總是要反其道而行。回顧董建華時代的「八萬五」、「中藥港」與「矽港」等計劃,結果都是「不提及等同不存在」,這種惡習顯然可謂由來已久,過了近二十年仍未得到改善。

除此以外,去年《施政報告》還有一個較少人注意的特色,那就是它高調回應當年成為了輿論焦點的動物福利議題,並且破天荒將它獨立列作報告的重點領域之一。不過政府其後真正做到的工作卻十分有限,像去年《施政報告》提出前一個月已經完成的修訂《道路交通條例》諮詢,內容明明僅有改動單項條文要求司機在交通意外傷及貓狗時必須停車,但過了整年都未落實;今年4月為期三個月的「提升香港動物福利建議」公眾諮詢,至今居然尚未完成整理意見;由警隊負責的「動物守護社區大使」計劃,也只是在立法會保安事務委員會上作過簡單討論。

今年4月為期三個月的「提升香港動物福利建議」公眾諮詢,至今仍尚未完成整理意見。(資料圖片/羅君豪攝)

大概出於工作進度太過緩慢,今年《施政報告》裏亦未敢重提此事,僅在《附篇》輕輕帶過會繼續「提出修訂法例建議,以改善動物福利」而已,相關例子足證港府這種選擇性回應社會熱話的態度殊不可取。

文過飾非無助公信

沒有人會否認當今香港社會對於特區政府極不信任,而行政長官於往年《施政報告》的承諾能不能夠兌現,絕對是市民大眾用來衡量政府可信與否的一個重要指標。從這個角度看,今年《施政報告》將過往單純臚列各政府部門工作措施的《施政綱領》部份改組為《附篇》,並且加入「概述目前的工作進度(包括已完成或取得重要進展的措施)及闡述香港面對的挑戰」以及「利用資訊圖表……增加《附篇》的可讀性,同時亦可以更全面地敍述本屆政府的工作及承諾」,這種思路本來應該是可取的。無奈的是,在欠缺充足往績及未來政策的情況下,上述做法反而顯得一方面在利用過去進度來掩飾後續措施的不足,另一方面則是借助色彩繽紛的圖案分散讀者注意力,並未真正做到預期中取信於民的效果。

(香港01製圖)

最能夠反映《施政報告》這種文過飾非本質的,就是當中一系列所謂關於「已取得的進展」的統計數字。《附篇》將政府部門措施分為「良好管治」、「房屋及土地供應」、「多元經濟」、「培育人才」、「改善民生」、「宜居城市」、「與青年同行」七大範疇;每類之下先列出在2017年及2018年《施政報告》及《施政綱領》下共公布了多少項新措施,然後又交代當中多少項今年「已完成或按序推進」。任何人單看這批數字肯定會覺得現屆政府的達標率極高,可是它們往往對不上後續交代「本屆政府已完成或取得重要進展的主要措施」,譬如應該僅有27項的「培育人才」結果卻列出了32項,而有40項的「良好管治」只說明了21項。沒有政策詳情支持的一組組亮麗數字,根本不可能真正讓公眾知曉施政情況,遑論重建市民對於政府的信心。

(香港01製圖)

近年林鄭月娥在不同場合屢次強調自己與政府處事應該「開誠布公」,然而今年《施政報告附篇》宣稱本屆政府「在2017年及2018年的《施政綱領》中公布了約500項新的政策措施,其中超過97%已經完成或正按序推進」,卻拒絕公開箇中進度詳情,這種處理方法似乎很難算是「開誠布公」。況且這種傲人成績若有充足事實根據,何以行政長官與各政府部門首長始終沒有底氣對外高聲疾呼?行政長官《施政報告》既然題為一份「報告」,那就應該如實報告政府過去的成績以及未來的計劃才對,而不是讓官員們繼續玩弄數字、文字及其他手段打點門面,將一個沒什麼做事的政府包裝成做了或正在做很多事情。《施政報告》假如連表現形式都不盡「務實」,那如何說服市民作為其內容的政策措施亦一樣是「務實」呢?

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上文節錄自第185期《香港01》周報(2019年10月21日)《盤點重點政策完成程度 《施政報告》「務實」嗎?》。

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