【民調.三】曾經的官方智囊 劉兆佳:政策不能遇反對便撤回

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「民意」與「政府決策」之間,究竟誰是因誰是果,是個有趣的問題。作為官方智囊的中央政策組(下稱「中策組」),三十年來的主要職能不斷在「掌握民意」與「政策研究」之間徘徊—這或可窺見當權者的取態。

1989年成立的中策組,負責客觀評估市民對公共政策的意見,並充當港督、布政司及財政司的政策智囊;回歸後,中策組變成傾重民調的機構,主要為當局搜集民情,但已不再是舉足輕重的政策諮詢機構;至前特首梁振英上任後,中策組再獲重用,但不時被指淪為特區政府的輿論工具、影響政府人事任命、控制政府研究撥款;直到去年,特首林鄭月娥提出把中策組改組為「政策創新與統籌辦事處」,主責政策研究及創新事宜的跨部門協作。

談及中策組由「政策研究」到「搜集民情」的轉變,不能不提曾任中策組首席顧問的全國港澳研究會副會長劉兆佳。本身是中文大學社會學教授的劉兆佳,於2002年加入中策組;當時外界普遍寄望他可拉近港府與市民間的距離,而他亦的確展開了大量民調工作。

整場修訂逃犯條例運動中,多次出現逾十萬丶百萬人參與的大型遊行。(資料圖片/歐嘉樂攝)

政策醞釀期間最為有用

劉兆佳形容,在中策組十年任內,民調做得「相當全面」,涵蓋市民對特區高官的信任度、對政府施政的滿意度、對社會重要反對勢力的信任度,甚至對香港經濟、人權自由狀況都會定期進行民調,以幫助政府評估政治形勢、判研施政的先後次序。他表示,政策仍在政府內部醞釀討論期間,是民調最有用的時候;而中策組的追蹤調查能在政策出台前分析市民的接受程度,並向當局建議出台策略,包括需否延期推行、應否因應市民憂慮而調整政策內容等,務求令政策得到更多民意支持。

民意只是政府政策參考的因素之一,每屆政府與特首都有自己想做的事,即使有人反對,但他(特首)覺得這對香港整體狀況有利,就不會因有人反對而不做。
劉兆佳

劉兆佳這樣理解民意與政府施政的關係。他進一步指出,「多數人要求政府做一件事而政府不做,其實政治損失相對有限,但當政府說要做一件事而群眾強烈反對,損失便較大。有時候民眾很喜歡的事,政府通常未必咁積極回應,因為會違背政府原則。最常見的訴求是,要求政府增加開支、提供更多福利,但政府有它的原則堅持—不過份介入社會事務,以維持『小政府』的定位。」因此,「民眾喜歡的(政策),若對政府影響較小,政府能夠滿足的一定會盡量滿足,因為可增加對政府的支持及管治威信。政府能夠做的,一定會去做。」

除了委託不同學術機構進行問卷調查,中策組內來自不同界別和光譜的非全職顧問每兩周便舉行會議,向當局反映精英階層對香港形勢的意見;另外,中策組還會委託研究人員搜羅網上輿論,以及透過十八區民政事務專員掌握地區及基層民情。但這些都已成過去了。

「今次政府顯然沒有做(民調)。或許是出於過度自信,不覺得民情會反對,反覺得會支持。」劉兆佳分析,林鄭政府評估修例阻力時,可能以為堅持修例,雖然短期內民望受損,但長期可使香港避免成為「逃犯天堂」或「危害國家安全的地方」,故斷定是利大於弊。

劉兆佳指出,當政府說要做一件事而群眾強烈反對時,便會有較大的政治損失。(資料圖片/林若勤攝)

民意與政治現實間拉扯

誤判形勢也好,過度自信也罷,特區政府自製的反修例風暴已經一發不可收拾。如果說,半年前當局未有清楚掌握民意而釀成大錯,那麼,事到如今,當各個民調結果都清楚顯示,絕大部份市民支持「成立獨立調查委員會」以平息社會紛爭時,政府的一意孤行是否仍然站得住腳?對此,劉兆佳重申,獨立調查與否的問題,「涉及國家利益,涉及維持警隊士氣達到『止暴制亂』。香港警隊如有任何閃失,那將等於『一國兩制』的防線崩潰。」

「民意」與「政治現實」拉扯着政府決策。美國政治學者Robert Weissberg指,民意不應主導公共政策,因為對受訪者來說,很容易回答他對某項政策的喜好,但調查過程中卻忽略政策的成本、缺點以至潛在危機,「衡量到的只是追求福利而不用付出任何成本的世界。」

決策者固然不能只依賴民調結果作政策指標,但當民意基礎進一步崩塌、當民意與施政不斷脫鈎,這個城市會走向怎樣的境地?

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上文刊登於第185期《香港01》周報(2019年10月21日)《反映民意VS動員民意 為什麼要做民調》。

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