【四中全會】 香港要堅持和鞏固什麼,完善和發展什麼

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編按:香港處於數十年來最嚴重社會動盪之際,中共十九屆四中全會對在香港實施的「一國兩制」作出了正本清源式的梳理,一方面肯定了這一制度設計的意義與可延續性,另一方面也極具針對性地指出香港管治危機的底因。《多維新聞》就此發表社論,從不同層面解剖香港本身的優勢與不足,為改革香港的制度設計與治理能力給出方案,《香港01》全文轉載。

中共十九屆四中全會日前結束。這是在世界正經歷百年未有之大變局、共產黨中國成立七十周年、中國從內到外都面臨各種風險與挑戰背景下召開的一次中央全會。這次會議聚焦於六年前習近平在十八屆三中全會上提出的國家治理體系與治理能力的「第五個現代化」命題,對中國國家制度和國家治理體系進行了系統梳理,總結出了13個「顯著優勢」,提出了13個「堅持和完善」,回答了中國制度建設和國家治理應該「堅持和鞏固什麼,完善和發展什麼」的政治問題。

香港是這次會議決議的重要內容之一,「堅持『一國兩制』,保持香港、澳門繁榮穩定」,被歸結為中國特色社會主義制度的其中一個「顯著優勢」,決議還用一個「堅持與完善」,對「一國兩制」進行了有針對性的政策宣示。在這樣的文本框架下,用如此有針對性的表述方式來談香港,不止是因為香港正陷入管治危機,更因為香港自身也處在同樣劇烈變動的時代背景,也面臨各種風險挑戰,香港問題和這次會議聚焦的「第五個現代化」命題之間,本身就有着緊密的內在本質聯繫。

香港問題從來是國家大事。香港雖然是一個地方政府,但它卻是當前中國最大的特別行政區,是第一個實行「一國兩制」的地方。它的重要性不僅體現在700萬港人的自由幸福以及香港的國際地位,體現在經濟、金融方面對國家的重要性,更在於國家制度創新與治理能力提升的意義。保證「一國兩制」順利實施,把香港建設得更好,才能證明中國特色社會主義的制度優勢,才能證明中國人的治理能力,對國家終極統一也是非常重要的經驗積累與樣本效應。所以香港必須發展自己,要善於發現自己的「優勢」,明白應該「堅持和鞏固什麼,完善和發展什麼」。

中共十九屆四中全會對在香港實施的「一國兩制」作出了正本清源式的梳理。(新華社)

香港應該「堅持和鞏固什麼」?

第一,堅持和鞏固中國特色社會主義領導下的「一國兩制」。「一國兩制」是中國特色社會主義的產物,是中國特色社會主義下,考慮到台港澳的特殊歷史和制度差異,為解決國家統一問題而進行的制度創新,如果沒有中國特色社會主義,在前蘇聯式的原教旨社會主義或者西方的資本主義制度下,就不可能有「一國兩制」。「一國兩制」體現了一種尊重歷史與現實制度差異的實事求是的治國精神和中國特色社會主義的包容性,它本身就是中國特色社會主義的組成部份,是最適合於香港、澳門,以及兩岸統一後適用於台灣的治理模式。既然民族區域自治制度是中國特色社會主義的一項基本制度,因地制宜地解決了少數民族聚集區域的制度設計與治理問題,那麼「一國兩制」也應該是一項長期堅持的制度,並且要不斷鞏固和發展,使之成為中國特色社會主義的另一項基本制度。

第二,堅持和鞏固積極的「一國兩制」,就必須全面準確認識和實施「一國兩制」。必須認識到,「一國」是實行兩制的前提和基礎,「兩制」從屬和派生於「一國」並統一於「一國之內」,「一國」與「兩制」是皮與毛的關係,皮之不存,毛將焉附?在「兩制」之間,也不應該是一種割裂的,甚至對峙性的緊張關係,而應該是一種互相包容、相互融合的關係。但一直以來,不僅國際社會和香港,甚至連中央都對「一國兩制」存在一定的錯誤認識,將「兩制」解釋為「井水」與「河水」的關係,「井水不犯河水」的認識不僅不當地強化了兩地的區隔,強化了「兩制」間的張力,還虛化了「一國」前提。在這種消極的「一國兩制」下,中央對香港採取了放任不管的態度,香港也將任何中央對香港的管治行為視為染指香港內部事務。這種情況必須改變。也就是說,「一國兩制」應該被作為中國特色社會主義的一項基本制度,長期堅持,但是應該在全面準確認識和實施「一國兩制」的前提下,堅持積極的「一國兩制」而不是消極的「一國兩制」。

「兩制」從屬和派生於「一國」並統一於「一國之內」,「一國」與「兩制」是皮與毛的關係,皮之不存,毛將焉附?(資料圖片/高仲明攝)

第三,堅持和鞏固《憲法》和《基本法》確定的憲制秩序,更好推廣《憲法》和《基本法》在香港市民日常生活以及中央治港工作中的領導地位。這是一個雙向要求,對香港,必須正確認識《憲法》和《基本法》的關係,《憲法》是國家的根本大法,《基本法》是在《憲法》之下根據香港「一國兩制」實際執行的特殊法律安排,兩者雖然共同構成了香港「一國兩制」的憲制秩序,但卻不是平行位階關係,《憲法》是母法,《基本法》是專法。港人依《憲法》和《基本法》,以及本地法律規定所享有的各項自由與權利應該得到充分保障,同時也不能只看到《基本法》而看不到《憲法》。對中央來說,堅持以《憲法》和《基本法》為基礎的憲制秩序,就是要嚴格依照《憲法》和《基本法》辦事,依照《憲法》和《基本法》規定,行使對香港的全面管治權並保障香港的高度自治權,尊重港人生活方式和依法享有各項自由與權利,尊重香港和內地的制度差異,並且要以《憲法》和《基本法》為指引,不斷優化治港制度與法律體系,提升治港制度與法律體系的現代化水平。

第四,堅持和鞏固「愛國者」在香港政治及治理工作中的領導作用,堅持以愛國者為主體的「港人治港」方針,把真正有治港能力的人放到治港團隊的關鍵位置,發揮特區政府和主要治港官員在香港政治發展與治理體系現代化過程中的引領作用。「愛國」是中央對香港管治團隊及其成員的基礎性要求,但何為「愛國者」,一直以來卻沒有標準,從而給了不少人政治投機的機會,不僅沒能把真正的「愛國者」納入其中,反而讓大家誤解了中央的標準,疏遠了港人和中央之間的心理距離。因此必須加大對相關治港人選的政治甄別力度,堅決遏制投機行為和由此而衍生出的各種腐敗與利益輸送問題,建立新的公開透明的選拔機制,提升管治團隊的認受性,把真正有能力的愛國者放到治港團隊關鍵位置。

當然,「愛國」不是唯一標準,香港問題積弊日久,有些是從殖民地時代就已經存在,各種深層次結構性矛盾現在不斷暴露,內部的撕裂衝突,緊張的陸港關係,未來的發展定位等,這些問題但憑「愛國者」的一腔熱情無法解決。而香港的問題又在於,因為長期受英國殖民和西方意識形態影響,培養的多是注重業務能力的公務員,對自由資本主義的弊端缺乏深入認識,政治能力與自我批判能力嚴重不足。因此,必須在加大對香港政治人才培養的同時,把對問題本質有透徹認識,真正有能力、有魄力、能解決問題的人放到治港關鍵位置,才可以有效解決問題,提升香港的制度與治理現代化水平。

單憑愛國者一腔熱忱,沒法解決問題。圖為早前淘大商場有愛國人士聚集。(資料圖片)

第五,堅持和鞏固中央全面管治權,提升全國人大常委會在香港法律和司法體系發展中的領導作用。「全面管治權」是2014年中央在《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書中提出的概念,但它並不意味着中央收緊對港政策,削弱香港的「高度自治」,事實上從這次騷亂就可以看出,香港的「高度自治」在法律和政治實踐中都得到了有效保護。香港必須理清特區政府和中央的層級關係,二者是一個地方政府和中央政府的關係,中央是根據《憲法》和《基本法》的規定,在擁有全面管治權的前提下,將香港內部事務交給港人管理,是依照《憲法》與《基本法》規定作出的政治授權行為,不是任何其他意義的分權行為。

全國人大常委會對《基本法》的解釋制度是《基本法》對香港與中央法律關係的規範,但是《基本法》並沒有講清全國人大常委會在香港司法演進過程中的作用。這就產生了兩個問題,第一是香港已經回歸二十多年,無論中國內地還是香港自身都發生了巨大變化,兩者關係也發生了很大變化,連《憲法》也已經修改過,但是兩制之間的法律規範還是二十多年前的設計,未能與時俱進地調整,只能靠釋法來應對不斷出現的新問題,而每一次釋法儘管都是依法定程序進行,也多次引發緊張與衝突,現在已經有了進行系統修改的必要性。第二個問題是香港內部的法律體系多是殖民地時代留下的,香港回歸後完整繼承了它們,隨着時間發展,這個體系和中央對香港的政治要求之間的張力不斷增強,在這次香港騷亂期間完全暴露出來,而在香港現有的制度體系下,依靠自身又無法對這一體系進行修校調整,也缺乏這一動力,全國人大常委會應該在香港法律和司法體系發展中起領導作用。

全國人大常委會對《基本法》的解釋制度是《基本法》對香港與中央法律關係的規範,但是《基本法》並沒有講清全國人大常委會在香港司法演進過程中的作用。(資料圖片)

香港應該「完善和發展什麼」?

第一,完善和發展「一國兩制」的理論內容、制度設計,並且將之體現在治港的具體政治實踐中。沒有哪一個理論或制度在出現時就完美無缺,都要在實踐中經歷一個不斷完善發展的過程。「一國兩制」是一個偉大創舉,是中國特色社會主義下的制度創新,它必然和中國特色社會主義一樣,需要在理論和制度設計上不斷完善和發展,在實踐中經受檢驗,並內在地成為中國特色社會主義理論、制度發展以及在香港、澳門和台灣的治理實踐的構成部份。尤其是「一國兩制」從一開始在香港和國際社會都不太被看好,在台灣更是被普遍排斥,香港人對於「一國兩制」的認識也集中在「港人治港、高度自治」的權利上,嚴重忽略了它同樣要求香港作為中國一部份應盡的義務。由於沒有做深刻研究,再加上一些政客的蠱惑,大家被迫用政治情緒或意識形態去解釋「一國兩制」,各取所需,內地輿論與治港部門也不乏「消滅」兩制的衝動,因此就更需要在這方面不斷努力。

陸港應該合作組織更多學術研究,鼓勵大學與知識分子群體對「一國兩制」理論進行積極討論,形成學科意義的學術氣氛。公務員在具體的治港工作中也要對「一國兩制」、「港人治港、高度自治」建立政治認識、理論認識、建立基於自我批判的改革認識,提升執行和實踐能力。對中央政府來說,也要在治港實踐中不斷總結經驗,完善治港理論與制度的頂層設計,發揮「一國兩制」的制度優勢,加大對治港部門和官員的《基本法》教育,建立違反《憲法》與《基本法》行為的懲戒機制,使社會對「一國兩制」的必要性和重要性建立普遍認識。

在具體治港工作中,不僅要健全行政長官對中央政府負責的機制,完善中央對行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對《基本法》的解釋制度,依法行使《憲法》和《基本法》賦予中央的各項權力,建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,還要考慮到香港社會的需求與關切,做好解釋溝通,在推行過程中更要掌握方法和節奏。

特首林鄭月娥(左)早前在上海會晤國家主席習近平。(資料圖片/新華社)

第二,完善和發展香港特色資本主義,建立對香港深層次結構性問題的透徹認識,建立公平公正的分配機制,「着力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題」。毫無疑問,無論從歷史和現實看,香港都應該實行資本主義,但資本主義發展模式既有其優越性,亦有其結構缺陷,它能極速放大源於生存和貪婪的動能,讓人能夠高效發展其潛力,挖掘經濟潛能,但是也會因為生存和貪婪的動能過盛,讓社會關係失去人與人之間的屬性,轉化為純粹的經濟關係,社會關係就會發生異化,扭曲經濟應該服務於人類和社會發展的本質,這也是香港深層次結構問題產生的制度原因。

對香港的深層次結構矛盾應該從三個方面來理解和認識:首先是香港的管治團隊普遍錯誤認識資本主義的發展規律,無法提出香港經濟今天需要的施政舉措,更缺乏管理社會轉型的經濟知識;其次是錯誤認識政府在經濟發展中的角色與作用,連基本要保護最大多數人利益的原則都欠奉,使得分配機制被資本主導嚴重扭曲;第三是錯誤理解香港在區域經濟發展與全球經濟發展的角色與關係,更未能學會如何與周邊經濟的競爭與合作,閉門造車,走上了產業畸形化發展之路,毫無發展眼光和對社會危機的警覺性。這即是香港問題產生的原因,也是完善和發展香港特色資本主義的阻力,必須破除。

香港社會必須認識到資本主義不止有一種形式,更不能將資本主義看成是固守與內地差異的制度象徵,抗拒任何對香港資本主義制度的反思與改革,而是應該以開放的心胸,不管哪種主義,只要能管用、能解決問題就大膽拿過來用。從香港實際情況和永續發展的需要出發,完善和發展香港特色資本主義是必須的,讓經濟增長的成果能惠及社會各個階層,從根本上解決香港的結構性深層次矛盾,亦是港府的應有責任。

毫無疑問,無論從歷史和現實看,香港都應該實行資本主義,但資本主義發展模式既有其優越性,亦有其結構缺陷。(資料圖片)

第三,完善和發展以人民福祉為中心的治理機制,對經濟民生領域重新認識,並完善香港民主政治。必須承認,香港原有的治理機制並不是以人民為中心,而是以資本利益為中心,不斷鞏固既得利益結構,否則也不會產生今天的問題。另一方面,問題雖然是在今天爆發,但這個治理機制卻不是回歸後才產生,它在殖民地時代其實就已經存在,麥理浩擔任港督期間的改革並沒有從結構上解決問題,只使問題有所緩解。香港今天發生的衝突是必然的,回歸後中央的輸血與幫助,不僅沒有改變這一結構,反而不當地鞏固了這一結構,讓事情拖到了今天才爆發,中央政府還成了替罪羊,就是因為這一問題雖然是香港內在的,但中央在回歸之後採取的消極「一國兩制」惡化了情況。這也說明了無論是中央還是香港,都對香港的經濟民生問題沒有透徹認識。

香港當然要融入國家發展大局、融入大灣區,同內地優勢互補、系統發展。香港能夠有今天的成績,本質上因為它是一個開放型經濟,在不同時期受到國際和內地變化的影響。內地一直為香港的不同發展階段提供支持,不論是早期的廉價勞動力,還是後期的資金和經濟能量,自絕於內地市場對香港來說是死路一條。但如果香港的內在結構問題不解決,它會永遠對內地產生不當排斥,難以融入國家發展大局,也難以有進一步發展。所以,完善香港融入國家發展大局是當然的,但更重要是解決香港的深層次結構性矛盾,解決生成香港現有問題的結構性困局。

在政治層面,香港的現有格局也不是以推進民主發展與合理決策為訴求,而是以惡性對抗為主軸,不僅是內部不同政見群體之間的對抗,還包括和中央的對抗,早已脫離了民主的實質。要建立以公平公正、民主自由為價值追求的社會治理體系,就需要積極回應香港社會對普選的重視。要完善和發展香港的政黨政治機制,改變當前的惡質民主文化,必須發展民主制度下制衡與合作相平衡的政治文化氛圍。在積極「一國兩制」的原則指引下,理順香港與中央的政治關係,構建溝通順暢、互信互助的陸港關係也是必須的。

香港當然要融入國家發展大局、融入大灣區,同內地優勢互補、系統發展。(視覺中國)

第四,完善和發展香港的教育和價值追求。這些年「港獨」和激進本土的產生,尤其是這次騷亂中普遍呈現的「反中」情緒和大量出現的英美國旗和港獨旗幟,都說明回歸後香港的教育真的出了問題,因此必須加強對香港公職人員和青少年的《憲法》和《基本法》教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育,增強香港人的國家意識和愛國精神,建立國家認同,這是當前和今後香港教育需要完善和發展的首要內容,證明中央真正掌握了香港問題的底層認識。但對香港教育的認識又不能只落在這個層面,還必須有更系統深入的考慮,特別是針對香港人普遍的價值追求。以公務員為例,香港具有一套成熟的公務員養成體系,但卻嚴重缺乏培養卓越政治家的能力,他們普遍無法掌握「一國兩制」的意義,又如何很好地作為愛國者、成功完成「港人治港、高度自治」的任務?香港是全球國際金融中心,持香港護照可以走遍全球絕大多數國家,香港人更驕傲地認為自己擁有縱橫寰宇的能力,但從各方面的現實表現看,市民與公務員在實踐中普遍缺乏國際視野,尤其缺乏對內地的認識與認同,更無法掌握世界正在發生的變化。從數字上看,香港是全球最自由最發達的經濟體之一,但是受制於意識形態,它又是最固執保守的社會,尤其是這些年來,隨着自由主義退潮,中國崛起,世界各主要經濟體都在檢討反思,努力調整自己,近水樓台的香港卻成為抗拒變革的最激烈群體。這種情況必須改變,香港要從自身做起,從知識、認識、價值觀各個層面進行改革,中央也要做好變化的教育與引導。

第五,完善和發展國安機制,提升執法部門的執法能力。香港是中國的特別行政區,它必須考慮國家的安全關切,承擔起國家的安全責任,建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,尤其是在世界正處百年未有之大變局的當下,國際形勢複雜多變,中西方之間的結構性矛盾不斷深化蔓延,外部勢力借助香港進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動是一個客觀存在的風險和現實。承擔國安責任也是《基本法》的規定,香港不應該任性抗拒,一直拒絕承擔責任。但另一方面,國安立法也必須考慮到香港國家認同尚未普遍建立、對內地制度和司法還不完全信任的特殊實際,考慮到香港對市民自由和安全的關切,應該循序漸進、先易後難地推進,並注意做好和市民的解釋溝通工作。

一直以來,香港專業紀律部隊的執法能力都廣受讚譽,也深受市民信任,但這次騷亂不僅暴露了它處理長時間騷亂的能力不足,也嚴重惡化了執法部門與市民的關係。所以,執法團隊的能力建設以及和市民關係的修復,也是提升香港社會治理能力的一個極為迫切問題。

這次騷亂不僅暴露了它處理長時間騷亂的能力不足,也嚴重惡化了執法部門與市民的關係。(資料圖片/廖雁雄攝)

這五個「堅持與鞏固」和五個「完善與發展」根植於香港本身的優勢與不足,指向了香港的制度設計與治理能力,在這次四中全會決議中已經被提出。香港是個高度現代化的城市,但與此同時,它又有非常不現代化的一面。香港一直覺得自己是個「不一樣」的地方,這種「不一樣」是客觀事實,而且應該依法受到尊重與保護。但如果這種「不一樣」被異化為和內地在政治身份上的衝突,拒絕對當前制度與治理體系進行自我批判與改革,意識形態化地固執抱持對中國主體制度的傲慢與偏見,甚至將香港自外於中國,那就只能是作繭自縛。

中國所以能在過去七十年取得卓越的發展成績,成為全球第二大經濟體,就是因為它一直在批判地繼承中改革學習,儘管遭遇了很多挫折,卻從未停止發展。即便是西方自由資本主義體制,這些年也都在檢討反思,尋求突破變革,但香港這些年又都做了什麼?「天下之事不盛則衰,天下之治不進則退」,這難道不正是香港的寫照嗎?

面對香港問題,中央政府和治港部門應深刻反思,在制度和治理上必須啟動改革,將改善對港治理體系和治理能力作為國家制度建設和治理能力提升的一部份。香港自身更要總結自己的「顯著優勢」,坦率面對自身在治理體系與治理能力上、在思想認識上的問題,好搞清楚要「堅持和鞏固、完善和發展什麼」。

上文節錄自第188期《香港01》周報(2019年11月4日)《 香港要堅持和鞏固什麼,完善和發展什麼》。

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