從區政開始改革施政 把民意導入體制

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區議會選舉在有驚無險下順利完成。受持續近半年的反修例風波困擾,今屆區選被泛民主派視作對政府施政的一場公投,最終建制派勢力遭「民意海嘯」吞噬。區議會選舉關乎社區治理,淪為政治表態場合誠非好事。喧囂過後,社會實應拋棄「黃藍」政見之別,政府也應對由泛民掌控的區議會抱有善意,從而讓其發揮化解社會撕裂的潛在效用。事實上,經歷反修例運動後,政府既難以有效施政,更沒有適切渠道疏導民怨,而區議會正可以把民意導入體制。

1982年成立的區議會本是向政府出謀獻策,以及調撥資源改善地區環境的機構。長久以來,區議會不單只是政府收集民意的渠道,亦是培養未來政治人才的搖籃。可是,單看回歸以來區議會的表現,其權力和角色局限於諮詢層面,缺乏參與行政的能力,因而長年給予外界「地區研討會」的觀感,連帶質疑其存在價值和認受性。

2000年,特區政府推行區域組織改革,將原有的市政局和區域市政局廢除,並收回兩局管理市政事務的權力。然而,政府複雜的官僚架構難以了解各區居民所需,好些涉及區域市政的項目,如市區重建、社區工程等,更缺乏由下而上的討論、參與和決定,因而經常引起居民不滿,使得部份決策不但未能向公眾問責,更間接衝擊了政府的認受性。

社會上近年有愈來愈多聲音要求檢討和強化區議會的職能。(資料圖片/羅君豪攝)

有見及此,社會上近年有愈來愈多聲音要求檢討和強化區議會的職能,以便創造更多、更廣闊的渠道,供民眾參與公共事務的討論和決策過程,從而加強港府施政的民意基礎和認受性。

「口水會」欠實權難起作用

回歸之後,政府提出了《提供市政服務(重組)條例草案》(下稱《重組條例》),用於落實政府的市政服務重組,並將兩個臨時市政局的財產、職能、權利和法律責任,轉移至政府及其他法定機構。當年,政府認為隨着立法會和區議會的民主選舉日漸成熟,將會淡化市政局的功能,而另立兩級議會制亦可以取代市政局,以監察政府的運作。

由此可見,政府廢除兩局的原意不單是為了精簡架構,同時亦希望行政部門之間能加強協調,改善社區服務的質素。

未幾,本港接連爆發禽流感和食物安全事故,連帶政府的《重組條例》亦受到質疑。其實,早在2000年初已有聲音反映,負責食物安全和環境衞生的法定機構職權分散、欠缺協調,令到政府未能適時應對2000年代初爆發的公共衞生危機。

本港接連爆發禽流感和食物安全事故,連帶政府的《重組條例》亦受到質疑。(資料圖片/李澤彤攝)

此外,在公眾諮詢中,文化藝術界和體育界亦認為,當局的康樂文娛政策既不明確,又欠缺協調,導致未能有效運用資源。某程度上,自兩局解散後,其職權雖由康樂及文化事務署和食物環境衞生署繼承,但相較前者的組成條件,後兩者未有任何公眾代表參與及監察其運作,因此有輿論視解散兩局為民主的倒退。

為扭轉區政改革的步伐,民主黨成員陳樹英曾申訴至高等法院,質疑《重組條例》違反了《基本法》第39及97條,以及在港實施的《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》),但遭法院駁回司法覆核。2001年2月,高院法官夏正民指出,《基本法》第97條是一項授權性的條文,並不強制要求設立有一定行政職能的區域組織,而設立具諮詢職能的區議會不單符合第97條,也體現了《公約》所保障的政治參與權,因此特區政府並沒有違反《基本法》的條文。

不過,誠如香港大學法學教授陳弘毅所言,「在區域組織並非政權性組織的大前提下,《基本法》為區域組織的發展提供了廣闊的空間和穩固的法律依據……從這個角度看,在《基本法》的框架內,現有區議會的功能仍有很大的拓展空間。」

增撥資源不等如充權

可是,即使《基本法》容許擴展區議會的職能,港府歷年提出的改革方案,不論在力度和深度上亦難以改善現行制度的缺憾。例如,在2005年的《施政報告》中,政府雖然提倡給予區議會更多的權力,惟後來僅把有限的社區設施管理權下放,行政和財政權仍然牢牢掌握在政府手中。

政府雖然提倡給予區議會更多權力,卻僅把有限的社區設施管理權下放,行政和財政權仍牢牢掌握在政府手中。(資料圖片/張浩維攝)

2007年,政府推行的「先導計劃」亦只是增撥地區資源,補助地區工程融資和文娛康樂活動;2013年,政府再推「社區重點項目計劃」,再次簡單地把增撥資源視作充權手段,不少地區更因而出現「大白象」工程,被批耗費公帑,而其後《施政報告》所提出的類近政策,對地區行政改革同樣是隔靴搔癢。

針對區議會的改革,有論者曾建議以重設市政局來補足制度上的不足,並引援《基本法》第97條來支持其說法。值得注意的是,該條文中「非政權性」一詞,意指「沒有政治權力」(立法權、行政權和司法權)的地方組織。若以重設市政局來加強地區管理、諮詢和服務的提供,不單會令整個官僚行政架構架床疊屋,重複現時區議會的管理和諮詢功能,也會架空現存的制度,使其存在變得可有可無。所以地區治理的革新,應當由重塑區議會的職能開始。

不少地區更因而出現「大白象」工程,被批耗費公帑。(資料圖片/潘思穎攝)

下放權力增自理能力

根據《區議會條例草案》,某程度上,現行區議會已具備地區諮詢和提供服務的職能,亦跟《基本法》第97條中所指的「區域組織」甚有相似之處。例如,現行的區議會須就影響地方行政區內的福利事宜(包括食物及環境衞生的相關事宜)、公共設施的提供及使用、政府各項計劃的優先次序等提供意見。是以,在現行框架內,至少有下述數點可作革新,以加強區議員職能和權力,提高地區的自理能力,將民意疏道入體制內。

首先,在區議會的財政來源上,政府可以參考兩個市政局的做法,將部份差餉、康樂文化設施的收費和場地租金等收入撥歸區議會;或是將目前「先導計劃」中的撥款恆常化,好讓各區的區議員有足夠誘因,提出長遠、具體的社區建設藍圖,並享有自主權去運用該撥款。

其次,政府也可下放地區服務權,藉此鼓勵新任議員有針對性地回應居民的需求,一如舊時兩個市政局扮演的職能。由於目前的市政服務不少已外判給承辦商,若將合約的管理工作下放至區議會,並按當區需求遴選合約商和監管服務質素,便可做到還政於民,更能回應居民的需求。此外,政府亦可考慮將環境建設、文娛康樂活動、社區設施的興建及管理等職能,從康文署轉移到區議會,達致充權之用。

政府可考慮將環境建設、文娛康樂活動、社區設施的興建及管理等職能,從康文署轉移到區議會。(資料圖片/歐嘉樂攝)

最後,在諮詢制度上,恆久以來政府皆視區議會為「有事鍾無艷、無事夏迎春」的政治花瓶,大大削弱了選民、議會和政府互動的結果和效用。要重塑區議會本來該有的反映民意基本功能,政府可提出試驗性質的合作關係,以便讓民選議員在某些涉及民生的議題,如社區建設和規劃上享有真正的權力,影響政府和法定機構的決策過程。這樣方能讓民意流入體制,疏導民怨。

今屆區選打破多個歷史紀錄,所揭示的與其說是政治勢力再平衡或泛民主派地區工程的回報,不如說是選民對政府以至保駕護航的建制派之審判。從是次建制派所獲票數未見減少,卻換來慘敗的現實可見,新增的選票明顯是針對現時制度未能回應民意而生。政府若要汲取這次慘痛的教訓,必須痛定思痛,認真檢討行之無效的決策機制,尊重選民的聲音。

區議會作為聆聽民意的底層機構,其角色絕不能繼續投閒置散,政府應主動釋出善意,為區議會充權,以作為疏道民意的重要渠道。只有民意得到基本尊重時,政府才能化解當下困局,修補社會撕裂。

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上文刊登於第190期《香港01》周報(2019年11月26日)《從區政開始改革施政》,網上標題為編輯重擬。

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