《緊急法》司法覆核 憲政秩序的危或機?(上)

撰文:
最後更新日期:

高等法院上周一(11月18日)裁定《緊急法》部份條款違反《基本法》後,全國人大常委會法制工作委員會(法工委)表示嚴重關切,並認為只有人大常委會才擁有違憲審查權,引起法律界爭議,終審法院退休首席法官李國能罕有發表聲明,指出「令人驚訝及擔憂」。香港的憲政秩序看似山雨欲來,來勢甚至較人大釋法更猛烈,「一國兩制」能否化危為機?

10月4日,反修例示威快將踏入第四個月之際,行政長官會同行政會議決定引用俗稱《緊急法》的《緊急情況規例條例》,以當時情況屬「危害公安」為由,訂立俗稱《禁蒙面法》的《禁止蒙面規例》。隨後,24名泛民立法會議員及前立法會議員梁國雄分別入稟法院,以違反《基本法》及《香港人權法案條例》為由,要求推翻《緊急法》部份條款及《禁蒙面法》。

公民黨立法會議員郭榮鏗、陳淑莊等24名泛民議員認為《緊急法》涉嫌違憲,《禁蒙面法》亦違反人權保障。(資料圖片/余俊亮攝)

最高法院的聯席判辭

社會示威浪潮未息,政府面對管治危機,這宗司法覆核自然矚目。在司法上,其重要性更見於它罕有地由兩名法官聯席審理。根據《高等法院條例》,原訟庭的非刑事案件只由一名法官審理;若終審法院首席法官另有指示,則可由兩名或以上法官負責。《禁蒙面法》的臨時禁制令審訊由法官林雲浩一人處理,至正式司法覆核卻加上了法官周家明,可見終審法院首席法官馬道立對此案之重視。而且,審訊由兩名法官負責,意味他們即使意見分歧,也必須取得共識方可頒下裁決。

入稟方提出六項理據分別挑戰《緊急法》及《禁蒙面法》,即

(一) 《緊急法》剝奪立法會的立法權;
(二) 《緊急法》已被《人權法案》廢除;
(三) 《緊急法》不符合普通法的「依法規定原則」;
(四) 《禁蒙面法》超出《緊急法》所賦予的權力;
(五) 《禁蒙面法》第3條不符合「相稱性原則」;及
(六) 《禁蒙面法》第5條不符合「相稱性原則」。

六項理據中,法庭裁定第一項及第五項成立。就第一項而言,《基本法》明確指出,立法會是香港特區的立法機關,擁有立法權。雖然在法理上,立法會可以授權特首在指定情況下訂立附屬法例,但《緊急法》訂明的「危害公安的情況」範圍過廣,規限過於寬鬆,形同不恰當地將立法權由立法機關交予行政長官。

但就危害公安而言,《緊急法》的範圍寬廣,授權程度過甚,授權的條件不清晰及主觀,因此而訂的規例如同主體立法,立法會的控制權有限,我們因而相信這不符合《基本法》規範的憲政秩序,尤其是《基本法》第2、第8、第17(2)、第18、第48、第56、第62(5)、第66及第73(1)條。——判辭第97段非官方中譯

至於第五項理據,法庭認同打擊蒙面市民的違法行為及幫助警方執法,乃訂立《禁蒙面法》的合理目的。然而,法庭只認同規例第3(1)(a)條,即禁止非法集結參與者蒙面,乃合乎此目的之必要方法,第3(1)(b)、(c)及(d)條禁止未經批准集結、公眾集會及公眾遊行參與者蒙面,法庭則認為已經超出所限,因此不符合「相稱性原則」,過度地損害了市民的集會自由、表達自由等基本權利。

我們認為,對合法及和平公眾聚集的限制受質疑,廣闊的限制影響了不分目的之公眾聚集,規例對出現在公眾聚集之非參加者的影響不清楚,不分形式及原因地禁止蒙面,沒有機制個別評估暴力或違法行為以合理化此規例的限制,缺乏有力證據證明此做法的效用,及此法例影響言論自由、集會及示威自由、私隱權,我們不認為第3(1)(b)、(c)及(d)條對權利的限制與其合理目的相稱。——判辭第166段非官方中譯

法工委發言人的反應

裁決翌日,全國人大常委會法工委發言人臧鐵偉表示,「一些全國人大代表對此表示強烈不滿,全國人大常委會法工委對此表示嚴重關切。」其論點主要有三,即:

(一) 只有人大常委會才能判斷和決定香港法律是否符合《基本法》;
(二) 人大常委會於1997年已確定《緊急法》符合《基本法》;及
(三) 高等法院的裁決嚴重削弱行政長官和政府的管治權,不符合《基本法》和人大常委會的規定。

在討論此等論點前,我們須知道法工委發言人的談話非具法定效力的決定。正如臧鐵偉指出,法工委「正在研究一些全國人大代表提出的有關意見和建議」,這次發言與其說是人大常委會的正式回應,更恰當地應被視為較為即時的反應。基本法委員會副主任譚惠珠形容為「鳴槍示警」,即便比喻未必完全恰當,但也反映出此發言的非正式性質。同樣值得先指出的是,雖然《基本法》嚴格而言並非憲法,但其有香港「小憲法」之稱,規範香港的憲政秩序。審查香港法律是否符合《基本法》的工作,稱之為「違憲審查權」以便討論亦非不可。

回到法工委的三個論點,我們不難看出它們有層次之別。第一論點指出,只有人大常委會才擁有違憲審查權,關乎最高層次的大原則,與個別法例或個案無關。第二論點並非最高層次的大原則,而是指出人大常委會已確認《緊急法》符合《基本法》,雖然特別針對《緊急法》,但仍沒有進到具體裁決或《緊急法》合憲的背後理據。第三論點最為具體,指出裁決不符合《基本法》及人大常委會規定的原因,乃其嚴重削弱行政長官的管治權。要理解這三個論點,可以倒過次序,討論《緊急法》裁決理據為先,憲政秩序的大原則放後。

政府在10月4日以「危害公安」為由,引用《緊急法》訂立《禁蒙面法》,被指繞過立法會權力。(資料圖片/盧翊銘攝)

《緊急法》是否符合《基本法》?

按照第三論點的邏輯,我們可以如此理解:《緊急法》符合《基本法》,因為它關乎行政長官的管治權。雖然政府一方沒有直接以此為論點,但辯護過程中亦非完全沒有觸及相關討論。代表政府的資深大律師余若海援引1997年回歸前兩宗案例,指出當時法院裁定《緊急法》賦予總督在危害公安或緊急情況立法權力,按照《基本法》致力保障的平穩過渡及「延續性主旨」,此權力應獲保留。惟高等法院否定此說法,指出憲政秩序在1997年回歸後已經改變,以往總督的權力不復再,立法權由立法會擁有。因此,即使《緊急法》在回歸後合憲,但在回歸後的新憲政秩序下,「危害公安」條款不再恰當。

「延續性主旨」與憲政秩序改變之間,顯然存在張力。回歸前總督能夠依《緊急法》訂立規例,回歸後行政長官是否仍擁有此權力?此問題關乎對香港憲政秩序的理解。法工委提及「行政長官和政府的管治權」,某程度上正是其對香港憲政秩序的理解。

《基本法》沒有「行政主導」的字眼,但第43條列明行政長官乃「香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區」,已反映出行政長官的主導地位。即使立法會擁有立法權,但根據第62條,行政長官領導的政府可以擬定並提出法案、議案、附屬法規。根據第76條,立法會通過的法案須經行政長官簽署、公布,方能生效。與以三權分立為憲政秩序的美國相比,美國總統只能草擬及建議國會提出法案,而沒有權力自行在國會提出法案,及法案只要獲國會通過,即使總統不簽署,仍會在十天後自動生效,可見香港特區「行政主導」之性質。

1990年,基本法起草委員會主任委員姬鵬飛提交《基本法》草案時,提及「保持原政治體制中行之有效的部份」,至2004年時任人大法工委副主任李飛補充說,此部份「主要表現在行政主導」。由此可見,即使行政長官的權力不及港英時期的總督,但特區的憲政秩序延續了回歸前的行政主導模式。從這角度,我們方能理解為什麼法工委認為《緊急法》賦予行政長官權力,在定義較為寬廣的「危害公安」情況下訂立規例,是符合《基本法》及人大常委會決定之安排。

至於法工委的第二論點,即人大常委會於1997年已確定《緊急法》符合《基本法》,為政府方曾經提出之辯解。回歸前,人大常委會審視香港原有的法律,並於1997年2月23日頒布文件,決定14條法例牴觸《基本法》不再適用,另外10條法例部份牴觸,個別條款不再適用。《緊急法》當時沒有被判斷為違反《基本法》,不代表《緊急法》必然不違反《基本法》。正如《基本法》第160條列明,「如以後發現有的法律與本法牴觸,可依照本法規定的程序修改或停止生效」,便意味了回歸後個別法例可能才被發現不符合《基本法》。舉例而言,制定於1991年的《刑事罪行條例》第118F(1)條,把非私下作出的同性肛交行為列作刑事罪行,便在2007年丘旭龍案中被終審法院裁定違反《基本法》第25條及《人權法案》第22條。

可惜的是,《緊急法》的司法覆核似乎沒有深入討論1997年人大常委會的理據,判辭僅以第94一段簡單地回應此論點,認為在沒有詳情及相關理據下,無法以此為關鍵考慮因素。若然當年保留《緊急法》之理據與行政長官管治權、「行政主導」等憲政秩序相關,《緊急法》「危害公安」條款是否符合《基本法》,便值得慎重審視。

違憲審查權與吳嘉玲案

梳理第三及第二論點後,我們回到涉及大原則的第一論點:誰能行使《基本法》的違憲審查權?法工委發言人指出,人大常委會以外的機關不能判斷和決定香港法律是否符合《基本法》,引起重大迴響。有份提出司法覆核的法律界立法會議員郭榮鏗形容法工委之說「誇張」,認為法庭若然沒有違憲審查權,將是香港司法的「末日」。終審法院前首席法官李國能即日晚上罕有地發表聲明,希望法工委的意思並非指香港法院沒有違憲審查權。

法工委的聲明似乎認為,香港法院無權以不符合《基本法》為由,裁定香港法律為無效。其意若此,情況令人驚訝及擔憂。自1997年起,香港法院便認為擁有此權力,與此同時完全接受人大常委會釋法在香港具約束力。人大常委會在1999年及其後的釋法並無否定這點。

我希望這非聲明之意。聲明的意思或許指全國人大常委會的任何釋法都具約束力。香港法院已完全接受這點。正如我以前曾說,全國人大常委會只應在特殊情況下才解釋《基本法》,並應避免在法庭頒下判決後釋法,以免對香港司法獨立至少帶來負面觀感。——終審法院前首席法官李國能聲明非官方中譯

李國能如此緊張,因早於1999年他任首席法官之時,終審法院已曾面對能否行使違憲審查權之問題。所謂的「司法末日」憲政危機,亦曾發生於二十年前。

繼續閱讀:

《緊急法》司法覆核 憲政秩序的危或機?(中)

《緊急法》司法覆核 憲政秩序的危或機?(下)

上文節錄自第190期《香港01》周報(2019年11月26日)《〈緊急法〉司法覆核 憲政秩序的危或機?》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。