【智慧燈柱】是科技問題,還是信任問題?

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科技與個人私隱之間如何平衡,素來是難題。「監控燈柱關注組」在今年8月發出新聞稿,根據智慧燈柱及智能裝置規格技術文件,向政府及專責委員會提出回應及質疑。當政府面對質疑,清楚解釋最為重要,但香港互聯網協會網絡保安及私隱小組召集人楊和生觀察到,政府到目前為止的說法仍未能令人釋疑:「政府所說的仍是很表面,當拿招標文件與回應對照,便發現有出入……畢竟錄影後,真的可以在背後做很多事情。」

承接上文︰【智慧燈柱】監控陰影籠罩全城  智慧燈柱毀於失信

在反修例風波中,智慧燈柱曾成為爭議之一。(資料圖片/羅君豪攝)

事實上,不論政府如何保證,對大眾而言,燈柱硬件已裝上,但內裏軟件可按照政府要求,不停升級及更新,這一幕正於與香港一水之隔的澳門上演。澳門保安司9月底宣布為於2015年推出的「全澳城市電子監察系統」增加人臉辨識功能,預計明年前澳門會設置1,620支「天眼」。在科技大趨勢前,當政府不斷以高效、方便為由,推廣智慧燈柱時,又有否低估民情?即使政府需要收集數據,當中的安全及公眾知情權又可如何保障?市民又能否向被收集數據說不?

無可否認,政府並非唯一收集資料的單位,只是比起私人企業,大眾對政府的戒心較大,畢竟私人企業的產品服務尚可選擇不用,但政府的監控卻避無可避,加上智能燈柱能便利搜證,同時與內地「社會信用評級系統」接軌之說甚囂塵上。政府享有行政權力,當社會對政府失去信任,政府想要運用科技以達致管治效果,只會事倍功半。若大眾難以知曉當中操作及影響,不難理解智慧燈柱為何衍生出諸多討論和爭議。

對政府鏡頭的恐懼從何而生?楊和生分析指,政府擁有執法權力,如果執法機關不公平地使用這些資訊,的確使人害怕及心存戒心;而且政府有別於私人機構及商舖,商舖雖有鏡頭可攝錄顧客行為,但那些鏡頭在市民眼中是「街邊買到的科技」,市民也清楚「被攝錄的底線」,信任度亦因此而生;反觀政府坐擁資源,也有特殊權力採購先進科技,如果將相片放入系統,再與全港的鏡頭片段作配對,市民的行蹤便一目了然,「政府所多出的權力是一般商業機構沒有的,這亦是市民特別關心的地方。」

楊和生坦言,政府有別於私人機構及商舖,權力之大令大眾有戒心。(龔嘉盛攝)

鏡頭無處不在 市民擔憂所在

除智慧燈柱外,傳感器和攝錄機等收集數據及偵測裝置在街頭無處不在。正所謂口講無憑、有片有真相,自從十一年前旺角行人專用區發生高空三擲鏹水彈、釀成過百人受傷後,油尖旺地區設施委員會2009年決議,在登打士街栢裕商業中心及豉油街荷李活商業中心天台安裝八部閉路電視,當時區議會規定,警方只可就高空擲物案件取用錄像調查及緝兇。時至今天,行人專用區已被取消,利用天眼預防罪案的做法卻未有停止,當區區議會在今年上半年撥款更新閉路電視系統,影像解像度由720P升級至4K,鏡頭所拍攝的影像亦變得更為精準,而影像儲存期亦由14天延長至30天。此外,閉路電視影像用途亦被擴大,警方可就任何刑事案件提取錄像。

除了邊境、出入境管制站及香港水域外,近年政府各部門積極在其轄下範圍或公眾地方,裝設閉路電視及鏡頭,作保安及監察之用,據《香港01》早前參考立法會文件及各政府部門(環保署、運輸署、食環署、房屋署、康文署、警務處)提供的數字,保守估計現時至少有過萬部公眾閉路電視遍布全港18區。如運輸署多年來在全港交通繁忙的道路、政府行車隧道及管制區範圍裝設閉路電視攝影機,以監察交通情況;食環署於去年6月起在全港115個非法棄置垃圾黑點安裝網絡攝錄機,以遏止非法棄置垃圾問題,攝錄機數目將在未來兩年陸續增加。當時食環署表示,署方會按照個人資料私隱專員公署發出的《閉路電視監察及使用航拍機指引》實施有關安排,在攝錄範圍內張貼告示提醒,而僅限於採取法律行動時方會披露錄像,若違例事項在六個月內未能作出檢控,有關的錄像將會被刪除。

(香港01製圖)

《香港01》曾經報道,現時食環署及環保署安裝逾200支攝錄柱,大部份備有影像分析功能,可讓電腦實時分析市民的行為,以作執法之用。當中食環署由去年6月至今年8月15日一共向警方提供37段片段作調查、執法或檢控用途,與同期79宗「捉垃圾蟲」檢控案件相比,比率接近一半;而環保署過往三年曾應警務處、食環署及香港海關要求,分別提供了12段、5段及2段錄像片段,用作執法及調查。

在正常情況下,部門間共享錄像或許已令市民擔心不已,在普遍不信任的政治氛圍下更甚。記者曾分別向食環署及警務處查詢按照什麼原則及程序提出或批准要求,食環署回覆指根據《個人資料(私隱)條例》(第486章)(下稱《私隱條例》)第58條的規定,在涉及執法及檢控的要求下才考慮向其他部門提供相關錄像片段,有關部門會根據該條例的規定及個人資料私隱專員公署發出的《閉路電視監察及使用航拍機指引》處理有關錄像。警方在截稿前仍未回覆。

現時英國、新加坡、澳洲等國均在公眾地方裝設許多鏡頭。鏡頭本有監察管理、維持治安、打擊罪案的作用,在公眾地方、公共屋邨、公共設施入口及升降機等安裝閉路電視攝影機無可厚非,而《私隱條例》亦可就「罪行的防止或偵測」此合法理由作出豁免。但片段被收集後會否被濫用、市民的知情權可如何保障,這些亦是各國亟待研究並完善的一課。

除了邊境、出入境管制站及香港水域外,近年政府各部門積極在其轄下範圍或公眾地方,裝設閉路電視及鏡頭,作保安及監察之用。(資料圖片/羅君豪攝)

如在英國,《2000年規管調查權力法令》(Ripa)賦予政府權力,在公眾場所安裝監控鏡頭及偷聽器,甚至可聘請私家偵探調查懷疑犯罪活動,英國自由民主黨議員帕迪克(Brian Paddick)在2016年引用《信息自由法》,要求各地方政府披露Ripa的使用情況,結果發現在283個地方政府中,有186個曾行使Ripa賦予的權力,在過去五年執行2,800次、合共逾55,000天的秘密監控行動,但地方政府主要用作打擊寵物狗隨處便溺、非法餵飼白鴿、亂丟垃圾等非重大罪案,因而被批評濫用監控權力。帕迪克批評,地方政府利用本用作打擊恐怖主義的措施,去針對微不足道的事情如狗吠聲或炒賣戲票;英國內政部回應指嚴謹審批所有申請和獨立調查Ripa是當地政府處理與民生相關事務的重要工具,可見儘管法令沒有明文禁止,但用途的灰色地帶仍會受批評。

政府部門間的共享固然需要關注,警方以執法或調查為名向私人地方取得錄像的程序更值得注意。曾有報道引述討論區帖文指,8月5、6日一連兩日有示威者包圍深水埗警署,警方隨後到黃金商場向管理處索取閉路電視錄影,警告若不合作或涉阻差辦公,最後疑因警方態度欠佳及拒出示委任證而遭管理處拒絕,其後管理處還貼出告示,表明不會提供錄像資料。警方無視程序甚至涉及濫權,亦是大眾需要警惕之處。

不同政府部門如食環署及環保署早已善用科技協助執法。(資料圖片)

私隱覺醒 法規卻停滯不前

科技也有缺點。楊和生有感香港不論是個人私隱保障或整體法律均落後,很難追貼科技發展,但這種落差非香港獨有,「外國也是科技先行,在應用過程中發現有問題再作糾正,很多時都是用此種模式。」科技發展往往比法律監管先走一步,但不代表能疏於監管,應跟上科技,如歐盟的《通用數據保障條例》(GDPR)於去年5月生效,從嚴規範資料收集。

近年來不少具自動化人臉識別功能的閉路電視系統如雨後春筍湧現,應用於保安及監控,引起侵犯私隱的憂慮,有地區已經意識到問題所在,紛紛透過法律保障私隱,如匯聚不少科技專才的美國三藩市,當地監督委員會今年5月通過《停止秘密監控條例》,禁止政府部門使用人臉辨識技術,成為全球首個禁用人臉辨識技術的城市,但聯邦政府管轄的海港、機場設施、私人及商業機構不在此限,麻省的薩默維爾(Somerville)及加州的奧克蘭亦緊隨其後立法,相信不少地區亦開始關注及研究規管。

可惜的是,香港私隱保障法規停滯不前。港府在6月初回應立法會議員提問時,表示未有部門採購或研發具錄影及自動化人臉識別功能的閉路電視系統,或在閉路電視系統使用自動化人臉識別技術,而容貌等生物辨識資料亦受《私隱條例》相關條文規管,但隨着科技日新月異,政府和企業收集及管理個人資料應受更嚴謹的監管,可是,個人資料私隱專員公署沒有刑事調查及檢控權力,違反《私隱條例》不直接構成刑事罪行,依據條例如機構不遵守公署發出的執行通知才屬刑事罪行,一經定罪可被判處最高罰款港幣五萬元及監禁二年,此等罰則阻嚇力欠奉,遑論企業以至政府部門忌憚公署。公署正檢視本港《私隱條例》,曾表示期望於今年上半年提出具體建議並諮詢業界,惟迄今未見下文。

科技帶來生活便利,同時有洩露私隱的風險。(路透社)

善用科技但不牴觸私隱是社會的共識,因此政府不能只着眼於科技帶來的好處,而忽略背後的私隱隱憂。本港推展智慧城市的步伐遠遠落後於其他先進城市,當全球不少地區早已擁抱科技,以解決不同城市問題,香港也不應因噎廢食,應嘗試從如何善用科技同時平衡私隱保障方向討論,如就智慧燈柱收集數據相關事宜,邀請第三方如專業人士、學者、私隱專員等一同加入監察機制,或為私隱專員公署充權;又如參考美國芝加哥做法,當地政府在2016年推行的都市監測計劃 「物列陣」(Array of Things),利用智慧燈柱蒐集城市實時環境數據供研究人員或大眾使用他日若有任何與私隱相關的變動如增設偵測器的硬件及軟件,需由政府物列陣監察委員會通過,如果新增數據收集類型,則需諮詢外界獨立顧問。

在智慧燈柱以外,政府如何在智慧城市的巨輪下,讓市民得悉及監察政府數據收集、管理和應用,令程序更公開透明,同時革新私隱保障的法例、加強個人資料私隱公署的權力、防止政府和商界濫用數據,也很重要。

今次社會風波中所推倒的燈柱不但象徵智慧燈柱引起的私隱隱憂,還反映對政府的不信任,政府失信於民、監察和保障機制失效,致使科技項目備受牽連。當一個政府失去公信力、無法在科技以至其他範疇取信於民時,無論在做好事還是壞事,都會被視作謊話連篇,墮入「塔西佗陷阱」之中,重建官民信任是急待政府補救的事。

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上文節錄自第190期《香港01》周報(2019年11月26日)《監控陰影籠罩全城 智慧燈柱毀於失信》。

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