【警隊改革.倡議】三管齊下改革 重拾警民互信(上)

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6月反修例風波爆發以來,警隊持續成為社會政治矛盾的磨心,針對警隊的指控如「濫權」、「濫暴」等不絕於耳。監警會或於聖誕節前後發表審視反修例示威中警務工作的調查報告,但由於監警會沒有法定調查權力,令市民未見報告先有疑慮。香港民意研究所上周五(6日)公布,多達四成市民予警隊「0分」,連同10月中大民調顯示逾半受訪者對警隊「完全不信任」,反映其公信力已然崩潰。縱使針對警隊的指控莫衷一是,但對警隊執法能力、監察機制查找不足並作相應改革,都必然是重建空前緊張的警民關係、讓社會回復互信之必要舉措。

反修例風波把香港積累的各種深層次結構性矛盾來一次總爆發,當中最直觀呈現的,莫過於向被詬病為難以監察究責的警隊,種種「濫權」、「濫暴」畫面,透過媒體及市民直播,傳遍全球。即使這場持續已逾半年的動盪尚未平息,但要香港這個先進城市回復安全有效運轉,通過三管並行來改革警隊,以修復已然破裂的警民互信,必然是重要一環。

民調顯示,市民對警隊的不信任及要求對其重組的呼聲已佔大部份。(資料圖片/盧翊銘攝)

改革一:釐訂權力界限,公開武力指引

警隊是可合法使用致命武力的執法單位,權力及職責由香港法例第232章《警隊條例》界定。《警隊條例》列明警察職權包括維持治安、防止罪案發生、保障市民生命及財產安全、依法拘捕疑犯、管制公眾集會等。前線警務人員執行職務的具體指引,根據《警隊條例》第46條,由警務處處長發出《警察通例》規範。《警察通例》並非法例,只要沒牴觸《警隊條例》及其他法例及處長認為恰當,便可訂立。

《警察通例》屬警隊之行政文件,違例警員可被紀律處分。這份供警隊參閱的文件,在回歸前後乃完全公開。1997年1月時任保安司黎慶寧表示,「計劃在每間報案室內存放一份《通例》,供有需要的市民直接入內取閱」,並在回歸後曾經落實這措施。

2000年警方以阻礙辦案為由,警署內不再存放《通例》印本,市民只能依據《公開資料守則》分開索取摘錄內容。至2002年警方上載《警察通例》至網站時,亦沒有公開第29章「武力及槍械的使用」、第43章「拘捕」等共10章。現時警方網站備有37章供公眾查閱,但當中「實任、委任、晉升及升級、懲罰」、「行為及紀律」、「刑事罪案、雜項違法事件及舉報的記錄和處理」、「訓練」等章逾半內容不公開。

至2002年警方上載《警察通例》至網站時,亦沒有公開第29章「武力及槍械的使用」、第43章「拘捕」等共10章(資料圖片/余俊亮攝)

公開規例指引 影響警方執法?

為什麼部份《警察通例》不公開?保安局局長李家超兩年前向立法會指出,「可能會影響警隊正常及有效的運作,以及警方防止和偵查罪案的工作」。至於武力使用守則,李家超表示警員時刻保持高度克制,達到使用武力的目的時便會停止使用武力,由於「指引涉及行動細節,不適宜公開」。

保安局的說法有兩個問題。在邏輯上,即使公眾知悉《警察通例》條文,極其量也是要求警察按例辦事,當局未能解釋為何這會阻礙警方「正常及有效運作」。在實際操作上,市民既不知道《警察通例》及武力指引,即使他們對警方執法有所質疑,亦無法依例提出投訴。較壞的情況是市民與警方各說各話,不能做到以事論事。

以反修例示威為例,警方多次以武力清場及制伏示威者,至今已發射多達逾萬枚催淚彈,警棍、布袋彈及橡膠子彈等對示威者構成永久傷害。過程中,部份市民質疑警方不必要使用武力,但礙於他們無法追查《警察通例》及武力指引,難以根據規例來提出指控。另一邊廂,警方只多次重申執法符合比例原則,警員嚴謹武力使用,但其說法卻未能取得多數市民認同。

6月12日金鐘衝突期間,警方出動發射橡膠子彈、催淚彈等清場。(資料圖片/曾梓洋攝)

指引不公開 社會流於各說各話

6月12日金鐘衝突以來,部份前線警員涉嫌使用過度武力,例如對已制伏的示威者揮棍攻擊,但警方往往以「電光火石」、「可接受」、「英勇克制」等肯定相關做法,與社會對於適當武力使用的理解出現頗大落差。不少市民甚至因而認為,警員的執法不論是否恰當,總會獲得警隊支持,換言之其使用武力的權力缺乏制衡。

根據中大傳播與民意調查中心,6月反修例示威前對警隊「零信任」的市民不足7%,但同一數字至8月已升至逾四成,到10月中旬更達到51.5%,即逾半香港人完全不認可警察。同一調查中,三分之二人要求政府大規模重組警隊。

再者,《警察通例》不但不公開,而且警方可隨時修訂。例如在10月,據報警方內部修訂武力指引,包括放寬使用槍械的條件,由遇到「致命武力攻擊」改為「引致或相當可能引致他人死亡或身體嚴重受傷」;警棍由「中級武器」改為「低殺傷力武器」。原則上應為固定的警察職權規範在實際中會變動,加上社會大眾對此既無知情權,亦無緣置喙,公信力難免打折扣。

歸根究柢,警方備有致命的攻擊性武器,可直接損害及威脅人身安全,使用武力須有嚴格指引,公開與否關乎公眾利益。事實上,不少國家亦公開警方使用武力的指引,包括澳洲新南威爾斯警察、菲律賓國家警察及英國蘇塞克斯警察等。美國加州阿納海姆市警察的政策手冊更非常具體,列明使用制伏工具的指引及技術,涵蓋使用警棍、胡椒噴霧、催淚彈及動能彈時要注意的事項,例如警員在使用警棍時需要考慮的因素,及應避免攻擊的身體部位,如頭、頸、心臟等,指引並提及警員作出攻擊後的處理及記錄程序。

警方職權規範 可參考獨立意見

在《警察通例》的制訂方面,警方可考慮諮詢監警會或相關專家意見,及讓立法會檢討規例內容,消弭外界認為警方內部「說了算」之觀感。其實法律改革委員會(法改委)早於1992年已發表《拘捕問題報告書》,建議參考英國《1984年英格蘭警察及刑事證據法令》,制定警察的職務守則。英國規定內政大臣須把警務人員行使法定權力的職務守則提交國會下議院通過,守則規定了警務人員在行使截查、搜查處所和檢取財物的權力,以及關於警方拘留、對待、盤問及鑑認任何人士的規定,違反守則的警務人員可被處分。法改委《報告書》建議採納相若做法,「身份相等於國務大臣的香港官員宜於諮詢公眾人士的意見後,提交守則予立法局通過」。而且執法機關認為須修改職務守則時,無論修改事項如何輕微,也應依循立法程序行事。

在《警察通例》的制訂方面,警方可考慮諮詢監警會或相關專家意見,及讓立法會檢討規例內容,消弭外界認為警方內部「說了算」之觀感。(資料圖片/林若勤攝)

特別就武力使用的準則,執法部門若與社會期望落差太大,其公信力自然有限,繼而影響執法成效。故此,警方可考慮與監警會或相關代表共同檢討武力指引,就警方處理騷亂等不同情況之原則達成共識,包括檢視警方可使用的武力、警員就升級武力的考慮、不同情景下可考慮使用的資源和戰術。2011年英國倫敦騷亂後,當局的檢討報告亦曾有相同建議,採納公眾對保護自身安全的意見,同時增加指揮官處理騷亂的信心。

毋庸諱言,當社會出現大規模騷亂,甚至許多示威者訴諸暴力衝擊,乃對警方執法工作的重大挑戰。故此,警隊有責任透過訓練,確保警員更有效發揮職能,盡可能減少不當執法。現時獲聘用的警員需於香港警察學院接受27星期的「學警基礎訓練課程」,包括法例、警務程序、警政社會學、警政心理學、體能訓練、戰術、槍械和實習訓練等,學員必須通過最後考試才能結業。就判斷武力使用及應對大型示威方面,警方可考慮加強訓練,確保警員理解其執法權限及守則,提高專業水平。

6月12日金鐘衝突後,時任警務處處長盧偉聰表示,市民若要投訴警員可循既定機制。(資料圖片/陳浩然攝)

改革二:投訴課公開透明,擺脫「警警相衛」污名

反修例風波中,監察警察的機制被許多市民視為如同虛設,情願以「起底」和到紀律部隊宿舍滋擾等方式向警員報復。要重建機制之公信力,投訴警察課作為第一重監察機制,應只處理一般紀律之投訴,並更公開透明;至於較嚴重或涉嫌刑事罪行的個案,應增設轉介機制,交由監警會調查。

投訴警察課的前身投訴警察組早於1973年成立,回應當時警察貪污之問題,增加公眾對於投訴調查之信心。目前投訴課隸屬投訴及內部調查科,可以定案及就警方懲處作建議。當市民面對警察在執行職務時的不合理對待,可向任何一間警署或投訴警察報案中心提出投訴。若投訴不適合以簡便方式解決,投訴警察課會展開全面調查;個案若涉及刑事成分,便會循刑事方向調查。

個案分類 或影響監警效能

投訴警察課收到的投訴個案可分為三類:第一類為毋須知會監警會,例如只關乎發出傳票或施加定額罰款是否有效而引致的投訴;第二類為須以撮要形式知會監警會,例如對休班人員在非執行職務下的投訴;第三類為須匯報個案,投訴課要將調查報告和資料提交予監警會,由其作為外部監察及覆核。分類工作由投訴警察課負責,若然處理欠妥,監警會便會缺乏詳細匯報,繼而難以判斷投訴課的定案是否公正,令監察功能打折扣。

根據監警會2017/18年度工作報告,在該統計年度內,監警會就投訴警察課調查結果分類共同提出404項質詢,其中223項獲修正,當中30項由其他類別改為「獲證明屬實」,包括1宗原被列作「無法完全證明屬實」、18宗「無法證實」、4宗「無法追查」,以及3宗原本「並無過錯」、4宗「投訴撤回」的指控。同一年度共有11宗「須知會投訴」個案經監警會建議下重新歸類為「須匯報投訴」,以及11宗「表達不滿機制」下的個案重新歸類為「須匯報投訴」。可見投訴警察課的分類未必準確,甚至難以排除隱瞞個案。

(香港01製圖)

刑事投訴 警方被指怠查

部份可能涉及刑事的個案,會否被投訴課當作一般投訴處理,這種情況也未能排除。前監警會成員張達明在8月時曾指出,若有基本證據顯示警員涉嫌干犯刑事罪行,警方便應展開刑事調查。近來可見許多個案都只交由投訴機制跟進,問題同樣出在個案分類。

目前投訴未獲恰當處理之問題,北區醫院個案堪可說明。一名62歲醉翁6月26日在北區醫院病房疑遭警員虐待,行為迹近「私刑」。警方承認6月底已收到事主兒子投訴,投訴課人員聲稱根據投訴人提供的聯絡方法,四度嘗試接觸,但多次無法找到事主。然而據事主兒子所言,事主一直接受保釋,須定期前往警署報到,警方絕非無法聯絡到他們;而且警方接到投訴後,一直沒有搜證,令他感到求助無門。

即使案情嚴重,但事主兒子投訴後一直了無回音,警方亦沒有索取病房閉路電視片段以核實。直至8月事主兒子在立法會議員陪同下公開自行取得的父親被虐閉路電視片段後,警方重案組方突然迅即以「涉嫌襲擊致造成身體傷害罪」或「串謀襲擊致造成實際身體傷害罪」拘捕涉事警員。事件令公眾質疑警方未有認真處理投訴,直至事件公諸於世後才被逼跟進。

一名62歲醉翁6月26日在北區醫院病房疑遭警員虐待,行為迹近「私刑」。(資料圖片/張浩維攝)

增設平台 匯報進度及準則

改革投訴警察課,第一個要回答的問題乃是否要將其獨立於警隊之外。縱然坊間有「自己人查自己人」之指控,但事實上不少投訴只涉及警員紀律或程序問題,既適合交由警隊檢討及改善,悉數由獨立監警部門處理亦未必符合效益。故此,較務實之做法乃從匯報、轉介等機制着手,令投訴課能做好本分,並由獨立於警隊的監警會發揮應有角色。

首先,投訴課可增加工作透明度,包括設立網上系統供投訴人查詢調查進度,並定期上載及更新資料,讓投訴人了解搜證進度、定案證據是否充分,以及若然獲證明屬實,警員所受到的懲處等。過往監警會通過的投訴個案中,警方甚少向違規的警務人員提出刑事訴訟或紀律處分,多數只為警告及訓諭,令外界擔心會否過於寬鬆。因此,投訴警察課在網上平台公開不同個案處分的準則,及各項紀律覆檢及個案的詳情,並定期整合及分析案例,就整體制度與執法行動作出改善建議,可令整個機制更公開透明。

在匯報程序方面,要杜絕隱瞞匯報個案內容的情況,投訴課應取消以「須匯報」、「須知會」及「表達不滿機制」作分類,而將所有個案的全部內容向監警會匯報。即使部份個案涉及問題不大,甚至投訴人接受和解,但相關投訴內容仍可能直接或間接涉及其他違紀或刑事罪行,故此詳盡記錄及匯報所有投訴個案,尤其投訴人提供的完整證供,並呈交予監警會,可令投訴機制更完整。

由於個案數目始終有限,此建議在實際執行上完全可行。過去兩年「須知會個案」分別有765及729宗,經監警會審核的投訴警察課以「表達不滿機制」個案有866宗及1,229宗,可預期全面審視調查報告的工作量並非無法負擔,只要調整編制、增聘專業人員,落實全面呈報及監察並不困難,可增加警方調查的透明度,讓社會相信投訴之處理及定案公正。

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上文節錄自第192期《香港01》周報(2019年12月9日)《三管齊下改革 重拾警民互信》。

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