【警隊改革.倡議】三管齊下改革 重拾警民互信(下)

撰文:
最後更新日期:

針對較嚴重的投訴,甚至涉及刑事指控,由於投訴課為警隊部門,外界始終擔心警察會否嚴肅跟進。要消弭社會憂慮,投訴課應將較嚴重的個案一律轉介由獨立於警隊之監警會負責。

承接上文:【警隊改革.倡議】三管齊下改革 重拾警民互信(上)

正如貪污個案,也由具法定調查權之廉政公署負責刑事調查,並在社會享有公信力,可見此做法可取。與此同時,監警會須獲得更大授權,包括直接接受市民就警員嚴重違規甚至涉嫌違法之投訴,並有法定權力展開調查及搜證。如此一來,社會便再沒理由擔心一旦投訴課不肯跟進調查,相關個案便會不了了之。

改革三:引入刑事調查權,監警會成「有牙老虎」

特首林鄭月娥自反修例風波爆發以來,多次以監警會「行之有效」為由,拒絕成立獨立調查委員會。然而,10月中大民調顯示,近九成市民認為政府應成立獨立調查委員會。歸根究柢,在於社會深知監警會無法定調查權力,以往只負責審視由投訴警察課匯報的個案。要重建市民對監警會及警隊之信心,政府有責任改革監警會,使之不再是「無牙老虎」。

「831」太子站事件,市民批評警方無差別襲擊乘客。(資料圖片/余俊亮攝)

監警會純粹監察 只覆核報告

監警會全稱「獨立監察警方處理投訴委員會」,顧名思義,負責覆核警方提交之調查報告。在審核過程中,監警會對個案及處理工作的了解,完全取決於由投訴警察課匯報的資料,而無權另行搜集證據。若然監警會不同意調查結果,只可向投訴課提出質詢,要求其重新調查及提交新報告。即使市民對警察的投訴涉及刑事罪行,監警會亦無權介入調查,充其量只能向有關部門報告相關證據;警察及投訴人會否作證,全屬自願。

過往政府在釐定監警會職權範圍時,曾多次拒絕賦予調查權,主要原因有四。第一,2002年公眾諮詢結果認為「現行制度已經卓有成效」、「並不認為現在的警權過大」;第二,保安局曾指若為監警會設立其調查隊伍,並不合乎成本效益;第三,市民投訴涉及警務人員之工作,警方或許更清楚問題之本質及該怎樣調查,未必適合由其他單位跟進;第四,由於已有投訴警察課,若監警會不只負責監察,增加調查角色的話,便可能出現同一宗投訴但有兩個不同的調查及調查結果,引起混亂,也偏離警監會及投訴警察課須就投訴類別達成共識的既定做法。

投訴難以證明 連質詢也乏力

然而,目前監警機制並不如政府所指般「行之有效」。究其原因,在於監警會沒有調查權力,對於投訴課的報告,他們不易推翻。2014年警司朱經緯涉於佔領運動期間以警棍毆打途人,投訴警察課原結論為「未能完全證明屬實」,但不獲監警會接納。數次報告及覆核後,警方在律政司民事法律科建議下,才調整結論為「證明屬實」。由此可推論,即使有影片為證的朱經緯事件,投訴課也疑似偏私,其他個案若證據不如此確鑿,監警會要質疑甚至推翻警方之定案,更是困難。例如2016年《明報》記者採訪旺角騷亂期間疑因遭受警員襲擊,並有錄影片段佐證,但投訴警察課去年的報告稱毆打指控「無法完全證明屬實」。

2014年警司朱經緯涉於佔領運動期間以警棍毆打途人,投訴警察課原結論為「未能完全證明屬實」,但不獲監警會接納。(資料圖片/余俊亮攝)

從統計數字來看,去年涉及毆打的指控中,獲證明屬實的有1宗,2宗無法完全證明屬實,19宗無法證實。由2011/12至2017/18年度,投訴警察毆打的指控逾2,000項,當中僅2項指控屬實,成功率為0.09%。

監警會不但無調查權力,即使其對投訴課的質詢,也欠缺阻嚇力。《監警會條例》規定投訴警察課必須回覆監警會的質詢,但現實是警方拒絕理會,監警會也無可奈可。2017/18年度監警會提出1,090宗質詢,當中只有659宗獲接納,近三年警方對監警會提出的質詢或建議的接受率介乎48%至61%。2009年起至少在四個年度中,監警會就行使警權的理由提出質詢,警方接受率為零;就遵守警規的質詢,近兩年的接受率分別只得18%及19%。

由此可見,監警會成效成疑,政府應檢討現行機制,合理分配人手及資源加強監察警員。賦予監警會法定調查權,其實並不會引起角色混淆之說,因為「監察」與「調查」本身應對不同個案,並無衝突:監警會一方面檢視所有投訴個案,另一方面調查涉及警員的刑事調查。由熟悉警方執法程序及紀律操守的警員處理輕微的紀律及民事投訴,配合內部懲處機制,確為合理,不過,面對涉及嚴重刑事罪行,獨立於警隊的調查則可確保受害人得到全面及公正的調查,並配合起訴程序令罪案獲得合理裁決,政府應完善監警機制。

由監警會主席梁定邦領導,預計於12月完成反修例示威調查。(資料圖片/李澤彤攝)

參考廉政公署 設專業調查團隊

事實上,廉政公署的執行處亦負責調查工作,除了有權調查涉嫌觸犯《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉(舞弊及非法行為)條例》的罪行,亦可主動調查任何訂明人員涉嫌濫用職權而犯的勒索罪,以及與貪污有關連或會助長貪污的訂明人員行為,並向行政長官提交報告,執行處並會向律政司司長提交調查結果,供其研究及決定是否根據反貪法例提出檢控。

多年以來監警會只有審核權,其實早已被聯合國禁止酷刑委員會批評,並建議政府「考慮成立具接受和調查投訴執法人員個案職能的完全獨立機制」,確保該機構可提出具約束力的建議。2016年委員會就香港特區根據《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(《酷刑公約》)提交的報告,建議調查警方的人員與被投訴人不應有體制或從屬關係,保證涉嫌酷刑和虐待的肇事者在調查期間立即停職,並在所有拘留場所建立保密的投訴機制,及確保投訴者不受報復。

多年以來監警會只有審核權,其實早已被聯合國禁止酷刑委員會批評,並建議政府「考慮成立具接受和調查投訴執法人員個案職能的完全獨立機制」,確保該機構可提出具約束力的建議。(資料圖片/羅君豪攝)

政府可結合廉政公署的做法及參考國際經驗,研究在監警會內成立涉及刑事案的獨立調查小組,確保投訴可獲得公正處理。以加拿大為例,任何與警方執法所致的死亡、嚴重受傷及性侵犯的指控,由警隊架構外的特別調查部受理。除了規定警方必須主動轉介相關個案,市民亦可直接向部門報告,調查員有法定調查權力,可檢控及向律政司轉介疑犯,並直接向律政司負責及匯報調查報告。政府應提出修訂《獨立監察警方處理投訴委員會條例》,賦予監警會刑事調查權力,並建議其內部設立刑事案獨立調查小組,調整架構及整體人手編制。

根據《監警會條例》,監警會正副主席及委員由行政長官委任,會分為四個委員審核小組,審核投訴警察課提交的調查報告。委員規定不能為政府部門或曾屬警隊成員人士,沒有其他明確限制,多數都視之為兼任公職,例如本身為執業醫生、律師等。

監警會前委員、港大法律學院首席講師張達明指出,監警會沒有傳召證人的法定權力,其能否有效調查事件須視乎警方是否合作。(資料圖片/鄧倩螢攝)

監警會以往曾有法律學者張達明等較具公信力之人士,但近年成員的背景及經驗備受質疑,未能令市民信服。如梁振英於2012年出任特首後,曾委任至少12名具建制背景人士擔任監警會委員,惹來不少批評。現屆成員大部份亦為建制背景,部份人亦被質疑不勝任監察警員之工作。例如就反修例示威中,「速龍小隊」不展示警員編號,監警會副主席張華峰曾表示有關做法可令警員執法無後顧之憂,並暗示不認為市民應該投訴警察。「他們是處理暴亂工作,為何要讓人知道他是誰及在做什麼,讓別人投訴其行為是否過分?」

如今看來,政府在賦予監警會調查權時,亦應大幅改組其人手編制。除了監警會主席須具公信力及經驗外,其餘管理及調查人員都應趨專業化。舉例說,廉政公署執行處的人員會接受調查技巧、認知面談技巧、電腦、對抗管理及槍械使用等訓練,廉署亦有監察單位就內部人員進行調查。監警會亦應成立獨立刑事調查小組,訓練人員備有相關調查工作所需的專業知識,處理所有涉及警員的刑事案件。

擴充編制 組成更臻獨立

除了增添一支專業的調查團隊,審核報告的編制亦須檢討。根據2017/18年度報告,審核每宗個案平均需要96日,但同年秘書處只有7名高級審核主任及12名審核主任。當局應訂定適切的人手編制,增聘全職的審核人員,以加快工作進度。英國監警會在2017/18年共有976名職員,當中546人負責調查和個案跟進,調查人員的比例與警員比例約1:224人(約12萬警力),本港監警會的比例明顯偏低,約1:1,579人。

另外,審查人員的組成亦可更加獨立。以秘書處為例,主任級審核人員負責協助上級審閱警方提交的調查報告,2017年有報道指主任級審核人員中最少兩人由警隊轉職。雖然監警會發言人指招聘中有背景及操守審查程序,但既然《條例》下規定委員會成員不得為曾屬警隊成員的人,政府應考慮將相關原則套用至審核主任級別,令監警會更具公信力。

相關文章︰

對待女示威者屢惹爭議 警隊執法須尊重女性

警隊公正執法乃理所應當 任何情況都須保障市民安全

警隊不應自我感覺良好 公權力須接受批評及制衡

【專訪】當差28年 退休研警隊史 凌劍剛:做一個正直的警察很難

上文節錄自第192期《香港01》周報(2019年12月9日)《三管齊下改革 重拾警民互信》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。