【警隊改革．倡議】三管齊下改革 重拾警民互信（下）
針對較嚴重的投訴，甚至涉及刑事指控，由於投訴課為警隊部門，外界始終擔心警察會否嚴肅跟進。要消弭社會憂慮，投訴課應將較嚴重的個案一律轉介由獨立於警隊之監警會負責。
承接上文：【警隊改革．倡議】三管齊下改革 重拾警民互信（上）
正如貪污個案，也由具法定調查權之廉政公署負責刑事調查，並在社會享有公信力，可見此做法可取。與此同時，監警會須獲得更大授權，包括直接接受市民就警員嚴重違規甚至涉嫌違法之投訴，並有法定權力展開調查及搜證。如此一來，社會便再沒理由擔心一旦投訴課不肯跟進調查，相關個案便會不了了之。
改革三：引入刑事調查權，監警會成「有牙老虎」
特首林鄭月娥自反修例風波爆發以來，多次以監警會「行之有效」為由，拒絕成立獨立調查委員會。然而，10月中大民調顯示，近九成市民認為政府應成立獨立調查委員會。歸根究柢，在於社會深知監警會無法定調查權力，以往只負責審視由投訴警察課匯報的個案。要重建市民對監警會及警隊之信心，政府有責任改革監警會，使之不再是「無牙老虎」。
監警會純粹監察 只覆核報告
監警會全稱「獨立監察警方處理投訴委員會」，顧名思義，負責覆核警方提交之調查報告。在審核過程中，監警會對個案及處理工作的了解，完全取決於由投訴警察課匯報的資料，而無權另行搜集證據。若然監警會不同意調查結果，只可向投訴課提出質詢，要求其重新調查及提交新報告。即使市民對警察的投訴涉及刑事罪行，監警會亦無權介入調查，充其量只能向有關部門報告相關證據；警察及投訴人會否作證，全屬自願。
過往政府在釐定監警會職權範圍時，曾多次拒絕賦予調查權，主要原因有四。第一，2002年公眾諮詢結果認為「現行制度已經卓有成效」、「並不認為現在的警權過大」；第二，保安局曾指若為監警會設立其調查隊伍，並不合乎成本效益；第三，市民投訴涉及警務人員之工作，警方或許更清楚問題之本質及該怎樣調查，未必適合由其他單位跟進；第四，由於已有投訴警察課，若監警會不只負責監察，增加調查角色的話，便可能出現同一宗投訴但有兩個不同的調查及調查結果，引起混亂，也偏離警監會及投訴警察課須就投訴類別達成共識的既定做法。
投訴難以證明 連質詢也乏力
然而，目前監警機制並不如政府所指般「行之有效」。究其原因，在於監警會沒有調查權力，對於投訴課的報告，他們不易推翻。2014年警司朱經緯涉於佔領運動期間以警棍毆打途人，投訴警察課原結論為「未能完全證明屬實」，但不獲監警會接納。數次報告及覆核後，警方在律政司民事法律科建議下，才調整結論為「證明屬實」。由此可推論，即使有影片為證的朱經緯事件，投訴課也疑似偏私，其他個案若證據不如此確鑿，監警會要質疑甚至推翻警方之定案，更是困難。例如2016年《明報》記者採訪旺角騷亂期間疑因遭受警員襲擊，並有錄影片段佐證，但投訴警察課去年的報告稱毆打指控「無法完全證明屬實」。
從統計數字來看，去年涉及毆打的指控中，獲證明屬實的有1宗，2宗無法完全證明屬實，19宗無法證實。由2011/12至2017/18年度，投訴警察毆打的指控逾2,000項，當中僅2項指控屬實，成功率為0.09%。
監警會不但無調查權力，即使其對投訴課的質詢，也欠缺阻嚇力。《監警會條例》規定投訴警察課必須回覆監警會的質詢，但現實是警方拒絕理會，監警會也無可奈可。2017/18年度監警會提出1,090宗質詢，當中只有659宗獲接納，近三年警方對監警會提出的質詢或建議的接受率介乎48%至61%。2009年起至少在四個年度中，監警會就行使警權的理由提出質詢，警方接受率為零；就遵守警規的質詢，近兩年的接受率分別只得18%及19%。
由此可見，監警會成效成疑，政府應檢討現行機制，合理分配人手及資源加強監察警員。賦予監警會法定調查權，其實並不會引起角色混淆之說，因為「監察」與「調查」本身應對不同個案，並無衝突：監警會一方面檢視所有投訴個案，另一方面調查涉及警員的刑事調查。由熟悉警方執法程序及紀律操守的警員處理輕微的紀律及民事投訴，配合內部懲處機制，確為合理，不過，面對涉及嚴重刑事罪行，獨立於警隊的調查則可確保受害人得到全面及公正的調查，並配合起訴程序令罪案獲得合理裁決，政府應完善監警機制。
參考廉政公署 設專業調查團隊
事實上，廉政公署的執行處亦負責調查工作，除了有權調查涉嫌觸犯《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》的罪行，亦可主動調查任何訂明人員涉嫌濫用職權而犯的勒索罪，以及與貪污有關連或會助長貪污的訂明人員行為，並向行政長官提交報告，執行處並會向律政司司長提交調查結果，供其研究及決定是否根據反貪法例提出檢控。
多年以來監警會只有審核權，其實早已被聯合國禁止酷刑委員會批評，並建議政府「考慮成立具接受和調查投訴執法人員個案職能的完全獨立機制」，確保該機構可提出具約束力的建議。2016年委員會就香港特區根據《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》（《酷刑公約》）提交的報告，建議調查警方的人員與被投訴人不應有體制或從屬關係，保證涉嫌酷刑和虐待的肇事者在調查期間立即停職，並在所有拘留場所建立保密的投訴機制，及確保投訴者不受報復。
政府可結合廉政公署的做法及參考國際經驗，研究在監警會內成立涉及刑事案的獨立調查小組，確保投訴可獲得公正處理。以加拿大為例，任何與警方執法所致的死亡、嚴重受傷及性侵犯的指控，由警隊架構外的特別調查部受理。除了規定警方必須主動轉介相關個案，市民亦可直接向部門報告，調查員有法定調查權力，可檢控及向律政司轉介疑犯，並直接向律政司負責及匯報調查報告。政府應提出修訂《獨立監察警方處理投訴委員會條例》，賦予監警會刑事調查權力，並建議其內部設立刑事案獨立調查小組，調整架構及整體人手編制。
根據《監警會條例》，監警會正副主席及委員由行政長官委任，會分為四個委員審核小組，審核投訴警察課提交的調查報告。委員規定不能為政府部門或曾屬警隊成員人士，沒有其他明確限制，多數都視之為兼任公職，例如本身為執業醫生、律師等。
監警會以往曾有法律學者張達明等較具公信力之人士，但近年成員的背景及經驗備受質疑，未能令市民信服。如梁振英於2012年出任特首後，曾委任至少12名具建制背景人士擔任監警會委員，惹來不少批評。現屆成員大部份亦為建制背景，部份人亦被質疑不勝任監察警員之工作。例如就反修例示威中，「速龍小隊」不展示警員編號，監警會副主席張華峰曾表示有關做法可令警員執法無後顧之憂，並暗示不認為市民應該投訴警察。「他們是處理暴亂工作，為何要讓人知道他是誰及在做什麼，讓別人投訴其行為是否過分？」
如今看來，政府在賦予監警會調查權時，亦應大幅改組其人手編制。除了監警會主席須具公信力及經驗外，其餘管理及調查人員都應趨專業化。舉例說，廉政公署執行處的人員會接受調查技巧、認知面談技巧、電腦、對抗管理及槍械使用等訓練，廉署亦有監察單位就內部人員進行調查。監警會亦應成立獨立刑事調查小組，訓練人員備有相關調查工作所需的專業知識，處理所有涉及警員的刑事案件。
擴充編制 組成更臻獨立
除了增添一支專業的調查團隊，審核報告的編制亦須檢討。根據2017/18年度報告，審核每宗個案平均需要96日，但同年秘書處只有7名高級審核主任及12名審核主任。當局應訂定適切的人手編制，增聘全職的審核人員，以加快工作進度。英國監警會在2017/18年共有976名職員，當中546人負責調查和個案跟進，調查人員的比例與警員比例約1:224人(約12萬警力)，本港監警會的比例明顯偏低，約1:1,579人。
另外，審查人員的組成亦可更加獨立。以秘書處為例，主任級審核人員負責協助上級審閱警方提交的調查報告，2017年有報道指主任級審核人員中最少兩人由警隊轉職。雖然監警會發言人指招聘中有背景及操守審查程序，但既然《條例》下規定委員會成員不得為曾屬警隊成員的人，政府應考慮將相關原則套用至審核主任級別，令監警會更具公信力。
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上文節錄自第192期《香港01》周報（2019年12月9日）《三管齊下改革 重拾警民互信》。
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