【議會改革.上】政客只問立場零妥協 如何建立有為議會?

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議會失效,是制度之過,還是執行制度之過?本屆立法會會期只餘下半年,但仍建樹不多。我們不難發現,在二元對立、只問立場、不問理據的政治氣候下,議員議政質素每況愈下,政府施政亦舉步維艱。有論者指,議會本是代民議政、匯集多元的平台,故一眾代議士應該放下成見和分歧,透過協商尋求共識,而非「攬炒」鬥個你死我活;也有人認為,議員職能受《基本法》所限,加上選舉制度和功能組別的流弊,故難以把政治理念轉化成實質倡議。進入後修例時代,立法會仍然壁壘分明、劍拔弩張,這就是我們理想中的有為議會嗎?

「當下立法會是很典型的『攬炒』,委員會主席有廿多名候選人,議員想拖慢整個程序,這是前所未見的。」民主黨前立法會議員李華明說。與李華明見面之時,恰逢現屆立法會最後一個立法年度開始,不料一個多月後,他的回答仍未過時。往年早於復會之初就順利選出各個委員會的正副主席,今年卻因建制泛民未能協調而蹉跎不少時間。

民主黨前立法會議員李華明說,當下立法會是很典型的「攬炒」。(高仲明攝)

立法會大會、內委會、財委會及轄下兩小組,以及18個事務委員會合共有45名正副主席,除大會主席有四年任期外,其他崗位每年度均須重選。李華明說,以往建制泛民按照委員會性質輕重協調人選,當中涉及財務、政制等重大議題的委員會通常是兵家必爭之地,泛民循例硬碰後偶爾也能分一杯羹(民主黨劉慧卿曾任財委會主席),但他觀察到,反修例運動令兩大陣營關係惡化,在選主席一事上自然互不相讓。

今年度內委會可謂「重災區」。為立法會大會會議作準備、負責監督處理法案工作的內務委員會,自10月起已召開十次會議,經廿多小時討論仍未能選出正、副主席。政務司司長張建宗在上周日(12月8日)以〈立法會內會陷僵局 走出胡同刻不容緩〉為題撰寫網誌,表示內會是立法會的重要「齒輪」,如今為選正副主席而完全「停擺」,情況前所未見,令人深感遺憾。他警告,內會「停擺」已窒礙多項工作,如不能就2019年《施政報告》致謝動議的辯論安排作決定、不可就政府提交的法案及附屬法例決定是否成立委員會審議,未來更可能影響32項政府法案的審議工作,包括法定產假、改善樓宇消防安全等,如今年度未能通過就要推倒重來。

政治與民生的博弈

事務委員會的正副主席之爭,建制泛民不惜總動員加入委員會搶灘,但在主席選舉完結後就陸續退出,如人事編制小組委員會有12名議員退會,而工務小組委員會則有15名議員辭任,無獨有偶,他們全屬建制派陣營。李華明批評,「冧人」去選是很不光彩的事,反映議員加入委員會純屬政治考慮,而主席選舉象徵會期的開始,剛起步便短兵相接,往後更難以樂觀。至於有民主派議員聲稱,由10月延續至今的拉布戰,目的為迫使政府回應五大訴求,李華明同樣批評,會議開多了、時間花多了,但實際成效卻少之又少。誠然,也許一次又一次的拉布,阻礙的不只是法例及政策的修訂,而是社會的步伐,受害的只是廣大港人的福祉。

(資料圖片/羅君豪攝)

根據香港研究協會上周公布的立法會議員及政團民調,全體立法會議員的議政能力、監察政府工作能力、以及整體工作表現的評分,分別只有2.03分、2.08分及2.10分,比2017年同期調查所得的2.21分、2.32分及2.26分低。研究人員認為,有關評分低於3分的一般水平,反映不少市民不滿政團和議員表現,呼籲他們應積極扮演民意代表的角色。另外,香港中文大學香港亞太研究所2016年7月發表的政黨調查亦顯示,只有5.3%受訪市民滿意政黨表現;表示「普通」及「不滿」各有近五成及近四成,後者創近年新高,當中有24.7%不滿「政黨做不到實事」,其次是「政黨只是為自己爭取利益而不是真心為市民謀求福利」(15.7%)及「政黨只懂互相爭拗」(15.2%)。從上述調查可見,市民已對議會對立、政黨惡鬥生厭,甚至懷疑他們的從政動機,而這或已成為政黨發展的一道無形制約,值得政黨中人反思。

議會本來就是這番光景嗎?每次訪問已卸任的前議員,不論建制或泛民,他們都很樂於談及有所作為的議會生涯。自1991年起成為區議會、市政局及立法局三料民選議員的李華明,一直是民主黨消費者權益政策發言人,亦曾於2007至2013年間出任消費者委員會委員,並致力推動《商品說明條例》的修訂工作,打擊誤導或威嚇等不良營銷手法。他憶述,當時除了動議辯論、接觸傳媒,事先還要遊說各黨派議員和官員,「這些都是前期的幕後工夫,台前大家都是『做樣』,很多事都是預先溝通好,花上很多時間,你不能夠只打個電話了事。」他在20年的議會生涯中,還曾推動落實「營養資料標籤制度」、草擬《公平競爭法》的私人草案、建議成立獨立法定機構「旅遊監管局」等等,無論成功與否,政策的出台及法例的修訂都需要時間醞釀,「可能需要用上十年時間不等,絕非一、兩屆可以完成。」

「但我相信,在今天立法會,這些例子是零。」往日的確不可同日而語,李華明有感當今議會的政治運作多於處理民生問題,最令他看不過眼的就是拉布,又反問「拉布的意義何在?」近年建制派成功修改《議事規則》,透過降低法定開會人數、限制提交修訂數目及簡化縮短表決程序,大大壓縮民主派的立法會大會及委員會的拉布空間。然而,今年度立法會一復會,旋即又再出現拉布潮,無疑拖慢待審項目的進度。李華明認為兩大陣營都有責任,「現在雙方不能溝通,而且一大(建制)一細(泛民)。更為惡劣的是,大的永遠會贏,不講道理只講表決,細的知道投票不利自己,所以用其他方法給你麻煩……拉布、挑釁、挑戰主席決定……令議會難以正常運作,因為你『恰』我們,所以我們就用其他方法抗衡你。」

劉慧卿認為拉布的始作俑者是政府。(高仲明攝)

民主黨前主席劉慧卿亦有相類的解讀,認為泛民自知不夠票數而拉布,不過,她把一意孤行的「政府」視為始作俑者,並把問題歸咎於「制度不公」,「如果是(全面)直選而我(民主派)是少數,我接受,但現在不是。你有很多功能組別,大家會覺得很不公道。」特首林鄭月娥競選期間曾經兩度接受劉慧卿專訪,兩人談笑風生、你來我往;至去年她以行政長官身份出席民主黨黨慶,更捐款3萬元為李華明獻唱《笑看風雲》助興;但事隔一年多,由於林鄭強行修訂《逃犯條例》,向來謙厚有禮的民主黨主席胡志偉不禁在行政長官答問會破口大罵對方「八婆」……回望過去,劉慧卿慨嘆,以前一人讓一步,今天卻寸步不讓。

建制與泛民的對壘

12月初,25名民主派議員提出聯合動議,指控林鄭月娥在修訂《逃犯條例》中失職、縱容警方使用過度武力等瀆職行為仍未請辭,因而對其作出彈劾。經過兩天共長達20多小時的辯論,議案因功能組別未獲過半數支持而被否決。然而,民主派本是立法會的少數派,在功能組別中亦只有不足三分之一的議席,即該彈劾動議根本不可能在分組點票中順利通過,遑論最終以立法會大會三分之二票數通過帶有法律效力的彈劾議案。另一邊廂,民建聯黃定光及工聯會黃國健上周三(11日)分別動議,解除因佔中案分別被判囚的公民黨陳淑莊及社福界邵家臻的議員職務。根據《基本法》第79條,議員被判囚逾一個月,經立法會在席議員三分二通過便喪失議員資格。假如全體68位議員均出席投票,需46票支持,但建制派除去主席梁君彥後只得42票,尚欠4票才能通過動議。問題是,壁壘分明的兩大陣營根本無法成功通過動議,為何明知不可為而為之?

「社會撕裂,議會也會撕裂。」李華明無奈說道,現在許多事情都是「口號先行、立場先行」,兩派決不溝通、勢成水火,只會愈見分裂。他感言,對立一直存在,但以前卻有一定妥協空間,例如他於1991年代表匯點出戰立法局九龍東競逐18個地區直選之一,同期還有21個間接選舉產生的功能組別議員、以及17個港督委任和4個當然議員,儘管後兩者必然與政府同聲同氣,但他們仍會努力爭取政策制定或法例修訂上的合作空間。

李華明指,兩派決不溝通、勢成水火,只會愈見分裂。(資料圖片/李澤彤攝)

李華明很疑惑,當議會空前撕裂、議員互相譴責、會議難以舉行、商討舉步維艱,自詡民意代表的立法會議員,還能否將市民聲音帶入議會?當議會停滯不前,只會拖慢許多紓困措施,卻無法解決許多實在而迫在眉睫的問題,為何雙方沒法坐下好好溝通?

「每次開會都像打仗,這令人很憤怒及遺憾。」劉慧卿說,政黨的理想狀態是組織力量、放下成見、尋找共識、回應市民,而非自我閹割,可惜現時沒有空間,也沒人願意溝通。「議會是社會解決問題的地方,如果當議會也變成問題,就是很大的問題。可能你會說『現在都不夠票』,其實(世界各地)許多議會都不夠票,但別人就是透過妥協溝通,去尋求共識,永遠都與政治相關,不過現在大家完全不走這條路。」劉慧卿語重心長地說,儘管九七前後議會歷經不少激辯,但最後大家都願意理性協商,「其實很多議員都很想有所作為,當時大家都意識到,在議會中單靠一己之力難以辦事,一定要尋求更多數票。」

「八黨共識」的想法因此而生。劉慧卿於2001年提倡成立「八黨聯盟」,由自由黨時任立法會議員田北俊任召集人,集結民主黨、民建聯、自由黨、早餐派、港進聯、前綫、職工盟及民協合共八個組織在立法會60票中的44票,成為擁有否決政府提案權的議會大多數,並就退稅、寬免差餉、改善空氣質素、凍結公共交通收費等振興經濟及紓解民困議題向政府施壓,迫使當局讓步、改變政策。可是,「八黨聯盟」的光景只維持了三年,「2004年後中聯辦說不可以,我還記得田北俊引述中聯辦的話說『八黨共識』是在挑戰『行政主導』,變成『立法主導』。」劉慧卿感慨,不同光譜也能找到共識,「因為我們在一些事上,不是那麼大分歧。」可惜,往日他們願意為民生共議,今天日漸變成「你支持、我反對」。

(資料圖片/余俊亮攝)

劉慧卿強調,即使議會失去秩序,也不能否定其作用,因它始終是反映民意的地方,故議員應該透過選舉產生,並積極協商尋找共識,再把建議交由政府處理。但她亦補充,政府是議員能否和談的重要因素,因為建制派大多對當局唯唯諾諾,「可能很多人不介意談,但可能老闆不願意,所以便不談。大家都知道不談得不到好結果,沒有共識根本走不下去。」

繼續閱讀︰【議會改革.下】制度不公 如何反映民意?

上文節錄自第193期《香港01》周報(2019年12月16日)《政客只問立場零妥協 如何建立有為議會?》。

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