【議會改革.下】制度不公 如何反映民意?

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立法會辯論彈劾特首期間,雖然建制派一如所料反對議案, 但民建聯主席李慧琼把握機會「大吐苦水」,批評管治團隊,又提到民建聯協助台灣殺人案死者家屬求助,但政府提出修訂《逃犯條例》前並無與民建聯溝通。也許,近年政府要風得風,要雨得雨,時間久了,便視建制派的支持為理所當然。劉慧卿也說,政府恃着自己「數夠票」,便強行推動修例。

承接上文︰【議會改革.上】政客只問立場零妥協 如何建立有為議會?

在反修例運動中,香港出現多場逾數十萬人的遊行。(資料圖片/歐嘉樂攝)

「政府沒可能一百萬人(上街遊行)都照推,連澳門都識做,為什麼林鄭會這樣?」2014年5月,澳門出現令人難以想像的畫面—有兩萬人(警方數字為7,000人)走上街頭,反對賦予特首刑事豁免權的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案。兩萬人是什麼概念?澳門人口約有62萬人,即每31人便有一人上街,可謂前所未見;遊行四日後,澳門行政長官崔世安宣布撤回法案。劉慧卿認為,如當局稍有政治觸覺,就會洞悉民心已在一場場街頭抗爭中改變,惟林鄭月娥「就只知道有那群人(建制派)支持她」,甚至期望港人可以忍住一時陣痛,以為待草案通過便知「無事」,不料卻迎來長達半年的社會劇痛。劉慧卿分析,當局之所以脫離民情,或與政府改組不無關係。成立於1989年的「中央政策組」是港府的重要智囊,負責評估市民對公共政策的意見,並就不同社會發展範疇進行研究。林鄭月娥上任後改組中策組為「政策創新與統籌辦事處」,主責更高層次的政策統籌工作,但這或多或少影響政府對民情的掌握,未有足夠經驗準確研判社會形勢。

與其說政府「數夠票」就不溝通,倒不如說政府選擇性溝通。今年初,林鄭月娥收緊長者綜援方案引起各方反彈,她事後緊急約見建制派「摸底」商討方案,引起民主派不滿;9月中旬,特首邀請18區共400名區議員就修例風波舉行對話會,但因會面時間只安排了兩小時,遭到公民黨及民主黨成員杯葛;10月國慶酒會,民主派立法會議員稱未有收到邀請;諮詢本年度《施政報告》期間,林鄭月娥被指只聆聽建制派意見而拒絕與民主派會面,其後當局澄清是分批約見。劉慧卿說,政府只走單邊政治,因而衍生了上述的大問題,「聽說政府與我們這一邊(泛民)不會談,但另一邊(建制)也不常談,一些保皇黨也很生氣,因為政府不與他們談。」李華明亦坦言,建立關係是雙向的,有部份非建制議員拒絕與政府溝通,而政府亦懶理,「當我說建制、泛民一蟹不如一蟹,其實政府也是,他們經常認為立法會多人(議員)支持,為什麼還要entertain(招呼)你?為什麼要照顧你?」他補充道,官員與泛民的互動如應邀出席黨慶、辦事處開幕,也經常礙於建制派等政治因素而有所顧忌,故要保持距離免得遭人話柄。

李華明強調:「今天的政治形勢,多方都有責任。政府心態是建制派人多(議席多),就只需滿足建制派(要求)。100萬人出來反修例,結果政府發新聞稿,說繼續上立法會恢復二讀,這種心態是惡性循環。愈多建制派當選,立法會便愈由他們話事,不會理會少數人感受,而少數人就用最激的方法去對抗,因為說不到道理,選主席選不到、議程入不到,唯有用一些行為去令你尷尬,不合作時既有曝光,亦對選民有交代。」劉慧卿則認為,香港政黨政治的發展,在體制上受《基本法》的設計及比例代表選舉所限,她斷言北京深明「分而治之」的道理、徹頭徹尾不想香港出現執政黨,只好以建制派維持自身影響力。無可否認,《行政長官選舉條例》訂明行政長官不能有政黨背景,即沒有政黨可以成為執政黨,而獨立人士當選特首後,卻要借助政黨力量或與政黨合作,才能確保施政暢順。

劉慧卿認為,政府凡事一意孤行,未有接納意見。(高仲明攝)

在雨傘運動後,政黨發展「碎片化」問題更為嚴重,小黨派一度如百花齊放,議事廳的議政效率卻每況愈下。劉慧卿指出,「行政主導」是一回事,有沒有能力主導是另一回事,而現屆政府完全沒有主導的能力,但又不懂得尊重各黨派議員,就像走進死胡同;其次,由於北京已明確要求建制派支持政府,官員自然認為建制派議員沒什麼選擇餘地而毋須徵詢他們意見,他們雖感到不滿但只能勉強支持政府,難怪被揶揄為「保皇黨」。「政府拿議案出來前應『摸底』諮詢,諮詢後拿出來的會更好。但你(政府)現在直接拿出來,(立法會)叫你改,你又不接納。」劉慧卿有氣沒氣地說,特區政府無能,偏偏又一意孤行。

香港民意研究所半個月前公布最新一輪特區官員民調結果,林鄭月娥的評分維持在19.7分的低位(100分為滿分),民望淨值為負71個百分點;另外,政務司司長張建宗、財政司司長陳茂波,以及律政司司長鄭若驊分別也只有25.6分、24.8分和14.5分,其民望淨值介乎負44個百分點至負66個百分點。很多人都說,官員的低民望,反映政府沒有管治威信,認為當局應該落實普選以提高認受性,科技大學社會科學部副教授成名也是這論調的支持者之一。他擔心,香港歷經修例風波的政治動盪,二元對立下的議會失序,只會令港人累積憤怒,「建制派理應反映某些行業及政治意識形態的聲音,繼而全盤考慮支持與否,但過去的經驗告訴我們,不論是去年的一地兩檢,還是《逃犯條例》修訂,建制派均只跟從政府決定。」

西方政黨的基本功能包括反映民意、討論政策及訓練政治人才,但香港政黨在這三方面都非常薄弱。成名看得更悲觀,認為中央不會樂見香港發展政黨政治,但「議會制度一天不改,市民只會選擇在街頭見」,而議會的作用也會愈來愈小,「最多只是重複今年5月的肢體動作、跌倒、打倒,不能說沒有用,你贏了同情分,但這些有限。」不斷衝擊議會,再不斷被保安拉走,重複了戲碼,再訴諸街頭、尋求國際曝光,周而復始,香港人也說不出到底改變了什麼。而我們念茲在茲的制度局限,包括受《基本法》約束的議員職能,以及未能完全反映民意的選舉方式和功能組別,到底存在什麼流弊、可以怎樣改革?

立法會是香港的立法機關,但立法權並不完整。《基本法》第62條將「擬定並提出法案、議案、附屬法規」的權力交給了政府。立法會雖缺少立法提案權,但不代表議員不能提出法案,惟須受《基本法》第74條約束:「凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者,可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者,在提出前必須得到行政長官的書面同意。」

立法會是香港的立法機關,但立法權並不完整,議員難以提出法案。(資料圖片/張浩維攝)

《基本法》約束議員職能

有什麼法案完全不涉及政府政策?凡訂立新法例、修改或刪除法例,必然觸動公共開支或政府運作,此舉無疑使議員提案時甚為被動。職工盟前立法會議員李卓人曾於2008年12月提交私人條例草案,要求政府准許將去年財政預算案向每名低收入人士的強積金戶口特別供款6,000元承諾,改為注入自願性供款戶口,讓強積金戶口成員隨時提取該筆供款,時任立法會主席曾鈺成裁決議案涉及政府政策,須獲行政長官曾蔭權批准,李卓人遂撤回議案。曾鈺成事後在專欄寫道,如法案可被提交至立法會,有機會獲得通過,而他八年主席生涯任內曾經處理10條私人草案,並全裁定涉及政府政策,即必須得到政府同意,可見議員提案之難。

在立法局年代,議員不時提出影響政府施政及公共政策的私人草案,因為只有涉及公帑開支的草案才須獲得港督授權。反觀在現行制度下,政府不但緊握議員提案的生殺大權,有了分組點票這機制,只需爭取過半數議員支持就可通過議案,即幾乎壟斷公共政策的制訂。建制派認為,這設計符合「行政主導」的原則,但民主派則批評,該制度阻礙他們把政治理念轉化為實質倡議,令他們永遠只能扮演「反對派」的角色,劉慧卿也說,這是無法改變的防線。

議會制度阻礙議員將政治理念轉化為實質倡議,令他們永遠只能扮演「反對派」的角色。(資料圖片/李澤彤攝)

弄巧成拙的比例代表制

除了《基本法》所訂明的職能限制,民主派還把問題歸咎於比例代表制的直選方式。眼見黨派日益林立、議會亂象叢生,實政圓桌立法會議員田北辰亦有感而發,開始反思「比例代表制」的好壞。他不諱言:「比例代表制造就了很極端的人,你只需要有一小撮人的支持。」

回歸前,立法局直選議席曾採用其他制度,如1991年採用「雙議席雙票制」,把全港分為九個直選選區,每區選出兩席;隨後在1995採用「單議席單票制」,把全港分成20個分區,每區一席。上述兩種制度均使民主派大勝,如1995年民主黨只用四成得票便得六成議席(12席),反觀民建聯的一成半票數卻僅換來一成議席(2席),惹來親中人士不滿。至1998年,被民主派杯葛的臨時立法會,正式通過將「單議席單票制」改為「比例代表制」,按照名單得票比例分配議席,並引入最大餘額法—減去名單上已獲取議席的票數後,再按照各名單所剩餘票數的多少排序,餘額較多者可獲得議席。自此,一黨獨大、勝者全取的局面被扭轉:一方面,得票不及泛民的建制派憑藉精準的配票策略,取得與之相若的議席,另一方面,降低了細黨或小眾進入議會的門檻雖令議會變得多元,也造成政黨碎片化。

田北辰坦言在在比例代表制下,參選人或只需代表小撮人的聲音,使極端政治勢力更易進入議會。(高仲明攝)

在比例代表制下,任何名單所得票數如達到基數(總有效票總數除以選區議席數目),可穩獲一個議席,使極端政治勢力更易進入議會。例如2016年立法會選舉,九龍西「票后」蔣麗芸獲52,541票,青年新政游蕙禎則以20,643票取得末席,兩者票數相差逾3萬票;除此,在新界西取得最後一席的何君堯僅得35,657票(得票率不足6%),也與得票最多的朱凱廸(84,121票)差距逾一倍。田北辰坦言,比例代表制下,隨便加入一個光譜就有勝算,因議員只需取悅少數選民便可取得議席,建制泛民因而走向極端。他問:「應該選理性的人,還是選偏激的人?如果兩邊極端進入議會,卻左右不到大局,那麼可能沒什麼作為。」

1998年首屆立法會有九個政團,其後逐步增加到第二、三屆的11個,第四屆的13個,再到第五屆和本屆的18個政團(報稱獨立議員不計算在內)。然而,百花齊放的議會,卻變得碎片化、激進化,令議員議政時更加難以達成政治共識。中文大學政治與行政學系副教授馬嶽曾在《選舉制度的政治效果:港式比例代表制的經驗》一書,以政府及立法會的公眾支持度下降為例批評比例代表制:「北京及特區政府,從一些粗淺的政治概念及直觀邏輯出發,一廂情願地以為可以為香港設計出一個符合他們利益的政治制度及選舉制度,但卻忽略了體制內更深層次的複雜互動,最終出現政治上的雙輸局面,可說是香港政治的一大諷刺。」

「整個議會不是應該反映主流民意嗎?」田北辰指出,社會運作需要依靠主流民意而非偏激想法,偏偏比例代表制卻使議會及政黨碎片化,增加政治協商成本,又降低政府管治效率。他建議,如果將立法會直選分成18區、每區兩席,「那麼偏激的人一定選不上,他們一定會行返中間,開始回歸理性、為大局做事。這未必是建制全輸,雙方可以分庭抗禮。」

當政黨日趨碎片化,議會還可反映主流民意嗎?(資料圖片/歐嘉樂攝)

低認受性的功能組別

功能組別的存在,一直為泛民所詬病。李華明說:「梁君彥從來不用選舉,次次都自動當選,但他卻做立法會主席,能否令泛民甚至直選議員心服口服?加上他能力不高,當然難以服眾。反觀曾鈺成不但循直選出身,又懂得玩個遊戲,會與民主派溝通,大家有商有量。」自2004年至今共四屆立法會選舉,梁君彥未曾遇到競爭,一直循工業界(一)自動當選。

10個傳統功能界別、共12人在無競爭下自動當選,雖比2012年的16人少,但全由建制派壟斷。李華明還提到,除了9個組別(教育界、法律界、會計界、醫學界、衞生服務界、工程界、建築、測量、都市規劃及園境界、社會福利界及資訊科技界)以個人投票為主,五個為超級區議會合共14個議席外,功能組別選民(除超級區議會)基礎只有23萬人,但地區選民則有約413萬人,票值不等使選舉公平性及認受性成疑。除此,外界亦不時批評,功能組別中的建制派已形成「隱形的管治者聯盟」,每逢「阿爺吹雞」便會以「專業」包裝為政府法案保駕護航;然而,隨着港人的公民意識日漸成熟,表現庸碌無為的管治聯盟的認受性更形低落。

功能界別在議會的角色日漸受挑戰。2009年,政黨社民連曾入稟高等法院,指功能界別選舉的「公司票」違反《基本法》,惟最終被判敗訴。時至今日,社會愈來愈多聲音認為,功能界別的歷史任務早已完成,未能隨本港的經濟結構而改變,未能反映經濟和社會現況,而其選舉和存在亦僅是不公平的制度,理應及早廢除。在議席分布上,功能界別的選舉及組成方式均未能體現「均衡參與」的原則。例如在2016年的選舉中,教育界共有88,185名個人選民,但漁農界則只有154個團體選民,但兩者各佔議會一席。相比之下,雖然兩者的選民基礎有明顯差別,惟議會內的份量(按議席計算)卻完全一樣,難言公允。

立法會是香港的立法機關,但立法權並不完整,議員難以提出法案。(資料圖片/張浩維攝)

選舉制度再想像?

數字說明一切,如2019年金融界及金融服務界分別有120個及638個機構選民,全港逾20萬從業員沒有個人票,選民基礎非常狹窄;另一方面,同樣是功能組別選民,手中選票卻並非都是「一票千金」。以實施個人票的教育界與公司票的金融界對比,88,185名教師才選出一名代表,即是705.48名教師在議會內的話語權,才等同一位金融大鱷。但即使不與大老闆比,同是專業界別的選民,法律界選民6,773人,一名律師的票值是一名教師的13倍。

再者,現今功能界別的角色已從「行業代表」,轉變為政府「保駕護航」的角色。誠如曾鈺成所言,政府喜歡功能界別的原因,在於界別利益只得一個,不像其他直選議員一樣,須以香港的整體利益為依歸,故政府在游說界別議員時更容易達成共識,議案亦更易向政府及業界傾斜。可是,這種界別劃分,配以分組點票制度,使「保皇黨」擁有絕對優勢,卻忽視大眾利益,大大削弱政府和議會的認受性,難怪被批為「小圈子」。不過,李華明提醒,當功能組別感到利益動搖也會出來「反政府」:「功能組別不好的地方在於他們只要滿足那一小撮的選民,便確保自己每一次都成功當選,那麼他們便不用顧及整體的香港。」

「功能組別變成業界利益,那麼消費者呢?」田北辰承認功能組別的各種問題,但認為其有值得保留的價值,應該優化至平衡業界的利益與最終消費者的利益。他建議:「全港每位選民擁有兩票,有(一票)地區但(另一票)可以(選擇)不投超區,而是自行選擇一個功能組別。」他不忘補充,這是一個初步的想像,可為功能組別選舉注入民選成分,「當然業界會認為這不能維持自己利益,但正正是因為你們盲目維護利益,才會有事。」

議會文化及議會制度,如不盡早修補政治裂痕,收窄分歧,當議會徹底失去應有社會作用,恐怕悔之晚矣。

上文節錄自第193期《香港01》周報(2019年12月16日)《政客只問立場零妥協 如何建立有為議會?》。

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