【長期照顧.倡議(中)】發展社區照顧 支援家人的需要

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香港目前以院舍為主來應付有長期照顧需要的市民,但如加強社區照顧的支援,對病人、照顧者及社會更有利。

承接上文【長期照顧.倡議(上)】政策失衡 規管院舍分流需求

理想的長期照顧系統的一個關鍵在於支援服務多層次,讓不同程度的需求者都能夠得到最適切的照顧和護理,既能符合個人健康需要,也能避免資源錯配和浪費。一方面,不少研究指出,社區和居家支援避免了情況不嚴重的服務使用者在陌生環境產生焦慮的負面影響,而社區照顧也更符合大部份服務使用者的意願。以長者為例,政府統計處2009年的長者專題調查顯示,九成多受訪者沒有打算入住安老院,逾八成長者即使日後身體狀況變差,仍然希望留在家中。另一方面,社區照顧的資金和土地成本比院舍服務少,若能延遲甚至減少使用院舍,社會資源就能運用得更有效益。

然而,政府在長期照顧服務中對院舍的投入明顯多於社區照顧,使得長期照顧服務有如跛足前行。根據審計署資料,2011至2015年政府在兩者投入的開支比例不斷擴大(表4)。社區服務名額也一直遠遠低於院舍服務,例如在2014/15年度,社區服務的名額雖增至9,680個,但仍遠落後於達26,325個的院舍服務。目前長者資助社區照顧服務(包括家居照顧服務和日間護理中心服務)的輪候人數已逾1.1萬,中心為本服務的輪候時間達14個月,增強社區照顧、減輕院舍壓力的改革刻不容緩。

最直接的做法是增撥資源。民間團體曾按照2015/16年度社區照顧服務的單位成本計算,指出政府只需撥款不超過5億元,就能解決上萬宗輪候,間接減少院舍需求。以政府一年逾500億元財政盈餘而言,絕對有能力增加服務名額,同時增加服務類別和頻次。

現時,即便是已輪候到服務名額的需求者,所獲的服務也未必足夠。例如家居照顧服務的清潔員一般一個月到長者家中一次,每次一小時,不足以清潔環境。復康服務中物理治療師更是大半年未必上門一次。不單如此,家居維修、中醫治療、臨時陪診等服務也有需求及待增設。

在長期照顧服務方面,政府對院舍的投入明顯多於社區照顧,導致長期服務有如跛足前行。(資料圖片/羅君豪攝)

拆牆鬆綁以促進分流

資源要用得其所,必須從制度及實際運作上診症。目前社區照顧缺乏協調,有時形成「服務斷崖」。例如長者日間護理中心的使用者可能也有護送需要,但只有「綜合家居照顧服務」提供這項服務。由於它們由不同的機構分開營辦,很多使用者不能得到及時的服務。此外,有些服務重疊、地域範圍含糊等。要解決這些問題,當局可提高各機構間的配合,如簡化轉介程序,甚至推動多元化和一站式的照顧。以支援膳食服務為例,善用長者鄰舍中心的食堂或膳食服務,可減輕部份「綜合家居照顧服務」負責的送飯服務的負擔,避免服務重疊。

要做到這點,政府須檢討現時的競標式有限期合約制。自2001年起,社署以招標形式批出為長者而設的部份有限期合約,包括改善家居及社區照顧等服務。為了贏得競標,服務提供者要壓低成本,可能放棄高質但成本較高的服務。同時因為合約不穩定,投標者難以因應需求為社區照顧制定恆常服務。此制度因素成為社區照顧改革的絆腳石。

應加強銜接配合的還包括政府部門。以物色場所設立和重置安老設施為例,社署除了可加強轄下地區辦事處的參與,於公共屋邨、重建項目等尋找空置處所,也需要與房屋相關的部門合作。又比如長期照顧需求者要物理治療或職業治療時,必須先由香港註冊西醫、牙醫、或獸醫轉介,並不方便。可見,社區照顧也牽涉醫療機制,相關部門可效法海外國家,讓職業治療師和物理治療師私人執業,便利需要服務的市民。

加強社區照顧的服務後,政府便可改善需求分流。香港大學顧問團隊調查發現,2013至2015年的長期照顧申請者中,95%選擇了資助院舍服務,然而當中六成多其實接受社區照顧已可滿足需求。長期照顧需求者可能出於不夠了解或者確保有位等原因,同時申請社區和院舍照顧。一方面,政府可以更新「統評機制」的評估工具和服務配對機制,另一方面亦應建立長期服務資訊整合系統,方便不同服務項目間的協調安排。

比如現時過渡性護理和緊急住宿服務的需求並沒有詳盡的統計數據,輪候名額資訊也更新得慢。當局應設立實時空缺查詢系統,建立綜合的服務提供者界面,聯繫長期護理服務編配系統,以便在「統評機制」提升後運用資料庫,便於查詢和統籌,避免輪候者申請不必要服務,也可為拓展預約功能打下基礎。

香港生活指數高,但缺乏相關職場權益保障,以致照顧者難以平衡工作和家庭責任。(高仲明攝)

無助的家庭照顧者

社區照顧中非常重要卻又容易被忽視的是家庭照顧者。使用家居服務或到日間中心以外的時間,家人可以說是首要的長期照顧者。據2015年統計處資料,至少20萬人與殘疾人士同住,約17萬人照顧同住的長期病患者。另外,2013年數據顯示,近半家庭照顧者為60歲以上,出現「以老護老」和「以老護殘」現象。如果對家庭照顧者支援不足,不僅影響了被照顧者和照顧者雙方的生活,更會促發衝突等社會問題。相反,若家庭照顧者得到足夠的支援,反過來會成為長期照顧體系的助力者。

香港目前對家庭照顧者的支援零碎及異常謹慎。以津貼為例,政府在2014年及2016年先後推出照顧長者及殘疾人士的生活津貼,兩者都是關愛基金名下的試驗計劃,提供每月2,000元資助。然而,兩項計劃第一期均只有2,000名額,且有嚴格的入息審查,家庭月入不得超過中位數75%。其他條件包括每月不少於80小時的護理時數,受照顧的長者需居住在社區,並且沒有領取綜援和津貼。兩項津貼審查嚴格,受眾不多,究竟能有效支援多少家庭照顧者實屬疑問。

在支援服務方面,42個資助長者日間護理中心中僅有186個暫託服務名額,以本月中旬為例,暫託名額僅剩24個可申請。長者地區中心及社區照顧服務營運者雖然為家人提供支援服務,但這些服務大多在辦公時間內或是在中心會址提供,而很多照顧者需要上班或者長期照顧家人。2011年安老事務委員會的顧問研究表明,僅約7%受訪照顧者表示曾參加或使用這些服務。

這份研究中值得注意的一個細節是,很多家人希望了解更多照顧長者的資訊,如社區資源、 照顧技巧、常見長者疾病等。對比不少地區對家庭照顧者的全方位支援,涵蓋由津貼、服務、照顧技巧到情緒支援,便可見香港政府的不足不僅在金錢支援上,而是對家庭照顧者的需要好像所知不多。

立法保障照顧者權益

津貼和支援之外,在生活指數高的香港,照顧者還要平衡工作和家庭責任。對此,外國對家庭照顧者早有立法保障職場權益,如澳洲的照顧者可依法享有十天照顧假期、照顧臨終病人假期、暫停職務、儲備假期及長期護理假期。英國1996年的《僱用權利法例》也保障照顧者可以與僱主商議彈性工作安排,包括壓縮工作周、計時工作、彈性工時、在家工作等(表5)。

目前香港家庭照顧者想要平衡家庭崗位與職場,只能倚賴1997年實施的《家庭崗位歧視條例》。該條例保障市民負起照顧直系家庭成員的責任,由平等機會委員會負責執行及調查權力。不過,條例設立多年的效果有限。平機會2011年至2017年間共收到逾4,600宗涉嫌歧視投訴,僅152宗(3.3%)涉及家庭崗位歧視。

一個重要原因在於,部份僱主和僱員無法分辨何謂合理對待及何謂歧視。平機會去年委託香港中文大學的《香港工作間的家庭崗位歧視之研究》顯示,在所有訪談和討論受訪者中,只有三位僱員受訪者明確提到家庭崗位歧視曾在他們的工作出現。若《家庭崗位歧視條例》未能保障在職家庭照顧者,首先政府可參考瑞典,委任特別公關主任負責提供諮詢服務及支援照顧者。其次,相對於難以客觀衡量的「歧視」,政府可以參考英澳等政府,主動列明家庭照顧者可享有的假期、彈性安排的權益等。

繼續閱讀【長期照顧.倡議(下)】人手、融資、科技——可持續發展關鍵

上文原刊自第194期《香港01》周報(2019年12月23日)《建立長期照顧體系 告別割裂零散政策》。

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